La reforma constitucional para la re-reelección

Jorge Horacio Gentile *

 

En febrero de 2011, meses después del deceso de Néstor Kirchner, y ante la imposibilidad de continuar con la rotación matrimonial en la presidencia, la diputada Diana Conti declaró: "Deseamos una reforma constitucional porque queremos una Cristina eterna", postulando así su reelección indefinida, y posicionándose, en la interna del oficialismo, respecto de las futuras elecciones. Este anticipo, nunca desmentido por la primera mandataria, tuvo eco en la voz de su fiel vicepresidente, de su segundo mandato, Amado Boudou, cuando la reemplazó en el primer mes de haber asumido, en enero de 2012.

La eterización en el poder tiene antecedentes históricos notables dignos de ser recordados como cuando:

·         Éramos gobernados por la Corona española y ésta le correspondió a don Carlos de Austria o de Habsburgo, que como rey de España llevó el nombre de Carlos I y gobernó durante 42 años (1516[] -1556), y fue el primero en unir las coronas de Castilla, Aragón y Navarra, y fue el Emperador del Sacro Imperio Romano Germánico con el nombre de Carlos V (1520-1558);  

·         Su sucesor Felipe II de Austria o Habsburgo, de España, Portugal, Nápoles, Sicilia, Cerdeña, Inglaterra e Irlanda le tocó gobernar otros 42 años (1556- 1598).

·         En el período patrio, antes de la sanción de la Constitución, Juan Manuel de Rosas fue gobernador de Buenos Aires durante 20 años (1829-1832 y 1835-1852), y lo hizo investido con las “facultades extraordinarias y la suma del poder público” y estuvo a cargo de las relaciones exteriores del país por delegación que le hicieron las provincias, hasta que fue derrotado en la batalla de Caseros el 3 de febrero de 1852.

·         En los regímenes autocráticos o totalitarios, alguno de los cuales todavía existen en el mundo, como es el caso del que gobierna Cuba, donde Fidel Alejandro Castro Ruz presidió el gobierno durante 47 años, entre 1959 y 2006, siendo además secretario del partido (único) comunista, y lo sucedió, hasta ahora, su hermano Raúl Castro Ruz, habiendo superado no solamente en años de permanencia en el poder, sino también en el número de opositores fusilados, presos y exiliados, al dictador Fulgencio Bastista (presidente entre 1940 a1944 y 1952 a 1959), a quién derrocó encabezando la Revolución cubana, que se gestó mediante la guerrilla que se desarrolló entre 1956 y1959, y que tuvo un importante apoyo de la opinión publica internacional.

La propuesta de la diputada Conti tuvo,  poco después, el aval de uno de los teóricos del “modelo”, Ernesto Laclau, quien afirmó en un reportaje que “En primer lugar hay que ver si Cristina no puede ser reelecta, si no se modifica la Constitución. Sé que a ella no le gusta que se mencione el tema, pero me parece que una democracia real en Latinoamérica se basa en la reelección indefinida. Una vez que se construyó toda posibilidad de proceso de cambio en torno de cierto nombre, si ese nombre desaparece, el sistema se vuelve vulnerable.” [1]

 

El juez de la Corte Suprema de Justicia más afín al gobierno, Eugenio Raúl Zaffaroni, propuso implantar un sistema parlamentario, que reemplace al presidencialismo, donde el presidente y el primer ministro puedan ser reelectos, y donde Cristina Fernández, además de hacerse reelegir en forma infinita, podría alternarse, entre ambos cargos como lo comenzó a hacer con su marido Néstor Kirchner y que frustró su fallecimiento. Llama la atención que Zaffaroni no haya planteado este propuesta cuando fue convencional constituyente en 1994.

 

Esto nos trae a la memoria lo que viene sucediendo en Rusia con el presidente Vladimir Putín, que después de serlo en forma interina entre 1999 y 2000 fue elegido para ese cargo por el período 2000 y 2008, y al que sucedió, elecciones mediante, el joven presidente del Consejo de ministros Dmitri Medvédev entre 2008 y 2012, período en que Putin fue presidente de dicho Consejo de ministros. Ahora, y por tercera vez, desde 2012 Putin fue elegido presidente y Medvédev pasó a ser nuevamente presidente del Consejo de Ministros. Alternancia que se podría suceder en forma indefinida en el tiempo.

En la 12ª Carta Abierta del grupo de intelectuales kirchneristas que dirige Ricardo Forster del 25 de agosto pasado, se expiden a favor de la reforma constitucional, sin aludir concretamente a la reelección presidencial, expresando: “¿Cómo no reconocer que Argentina necesita una nueva Constitución? El proceso de transformación en curso que en nuestro país reconfigura la nación es parte del fenómeno que recorre Suramérica. Y este fenómeno merece una altura constitucional diferente. Esta es nuestra convicción y nuestro compromiso”.

Y propone como temas de la reforma: “Un nuevo cuerpo normativo, realizado y sostenido por un sujeto constituyente popular, debe establecer una barrera antineoliberal, en el reconocimiento de la multiculturalidad, la reconstrucción de la geometría del Estado, la inclusión de nuevas formas de propiedad, el dominio nacional-estatal de los recursos naturales, la protección del ambiente humano y natural, el reconocimiento de la salud como derecho y la responsabilidad del Estado para ofrecer respuestas integrales a la necesidad de salud de las poblaciones con eje en servicios públicos, el respeto a la heterogeneidad lingüística del territorio nacional, las relacionales colaborativas entre sociedad y Estado: en suma, el reconocimiento de áreas que requieren un gran debate imprescindible.” Todas materias que podrían legislarse sin necesidad de reformar la Ley Fundamental.

Cuando se discutía el borrador de este documento María Pía López, en un rapto de sinceridad, expresó: “Yo creo que la reforma es urgente fundamentalmente, hay que ser muy explicito, porque está en juego la continuidad de este gobierno y porque el kirchnerismo no tiene otro candidato que Cristina Fernández de Kirchner. Porque este proyecto político no puede ser continuado por personas como Scioli y porque hasta el momento no ha surgido un candidato alternativo. Podemos discutir todo lo que queramos acerca de la necesidad de las reforma legales, las transformaciones sociales, etc., pero creo que hay que ser muy explicitos con las necesaria defensa de la cláusula reeleccionista.”[2]

Julio Pereyra, intendente de Florencio Varela, ha llegado a afirmar recientemente que: “Cristina dejará de ser nuestra líder cuando el pueblo lo decida, y no cuando la Constitución lo determine.” [3]

Historia a nivel nacional

La Constitución de 1853 estableció el período de seis años para el presidente y vicepresidente de la Nación prohibiendo la reelección en el siguiente período, y, recordando al extenso gobierno de Rosas, en el artículo 29 tipificó un delito para quienes concedan o ejerzan las “facultades extraordinarias y la  suma del poder público”, que el Código Penal castiga con reclusión o prisión perpetua (Arts. 227 y 215).

 

Dos presidentes fueron elegidos por segunda vez, pero no en forma continuada, ellos fueron: Julio Argentino Roca (1880 – 1886 y 1898 – 1904) e Hipólito Irigoyen, que no pudo terminar su segundo mandato por el golpe de estado del 6 de septiembre de 1930 (1916 - 1922 y 1928 - 1930).

 

Sin embargo, el reeleccionismo se impuso en las reformas de la Constitución de 1949 y de 1994, que habilitaron a Juan Domingo Perón (1946 -1955) y a Carlos Saúl Menem (1989 -1999) para hacerse reelegir, en el primer caso en forma indefinida y, en el segundo, reduciendo a cuatro años el mandato con relección sólo para el siguiente. Ambos consiguieron ser elegidos en las urnas para un segundo mandato. Pero las segundas partes no fueron para nada mejores y Perón no pudo terminar su segundo período de 6 años -por el golpe de estado de 1955 mejor conocido como Revolución Libertadora-, y Menem, que terminó el suyo, intentó hacer reformar nuevamente la Carta Fundamental para su re-reelección en un tercer período, lo que no consiguió y su gobierno terminó muy desprestigiado. Raúl Ricardo Alfonsín también intentó sin éxito reformar la Constitución para hacerse reelegir para un segundo período, y no pudo concluir su primer mandato por la grave crisis económica que lo hizo renunciar en 1989.

La Constitución reformada en 1994 dispone en su Artículo 90 que “El presidente y vicepresidente duran en sus funciones el término de cuatro años y podrán ser reelegidos o sucederse recíprocamente por un solo período consecutivo. Si han sido reelectos o se han sucedido recíprocamente no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos, sino con el intervalo de un período”.” Y en el Artículo 91 que “El presidente de la Nación cesa en el poder el mismo día en que expira su período de cuatro años; sin que evento alguno que lo haya interrumpido, pueda ser motivo de que se le complete más tarde.”  La disposición transitoria Novena reza: “El mandato del Presidente en ejercicio al momento de sancionarse esta reforma, deberá ser considerado como primer período (corresponde al Art. 90).” De esta manera se modificó el artículo 77, vigente desde 1853, que decía que. “El presidente y vicepresidente durarán en sus empleos el término de seis años; y no pueden ser reelegidos sino con intervalo de un período.”

En las provincias

 

En las provincias los gobernadores intentaron, y en algunos casos consiguieron, hacerse reelegir para lo cual tuvieron que hacer modificar las constituciones locales.

 

Eduardo César Angeloz, gobernador de Córdoba entre 1983 y1995, logró hacer reformar la Constitución en 1987 para ser relecto por un segundo mandato, lo que consiguió, y una vez finalizado éste, consiguió un fallo del Tribunal Superior, que él había designado, que con una forzada interpretación constitucional le permitió, para su desgracia, hacerse reelegir por tercera vez, mandato que consiguió en las urnas, pero por su mala gestión no pudo terminar. Luego de renunciar afrontó una causa penal por corrupción en la que fue absuelto por el beneficio de la duda.

 

En Formosa, Gildo Insfrán es gobernador desde 1995 hasta ahora, que ejerce su quinto mandato, luego de haber sido vicegobernador entre 1987 hasta 1995.

 

En Santa Cruz Néstor Kirchner gobernó entre 1991 y 2003, para lo cual, como ocurrió en los casos anterior, tuvo que hacer reformar la Constitución provincial mediante una Convención Constituyente en 1994, que hizo posible su segundo mandato, y en 1998, para su tercero. Pero como, en este caso, no tenía los dos tercios de votos suficientes en la Legislatura para convocar a la Convención, llamó a una consulta popular que mereció serías impugnaciones, y, por una mayoría del 57%, logró que se convocara a la Convención que aprobó la reelección indefinida luego de que se retirara la oposición.

 

Carlos Menem, que fue el único presidente argentino que gobernó durante dos mandatos seguidos (1987-1999), gobernó la provincia de La Rioja entre 1973 a 1976, y, luego del gobierno militar, fue elegido y reelegido, ejerciendo nuevamente la gobernación entre 1983 a 1989.

 

José Jorge Alperovich es el único gobernador de Tucumán que fue elegido para un tercer mandato en esa provincia, y ejerce actualmente ese cargo desde el año 2003.

 

Desde ese mismo año San Juan es gobernada por José Luis Gioja pero para hacerse reelegir por tercera vez en 2011 hizo hacer una consulta popular para modificar la Constitución, que fue cuestionada hasta por su propio hermano, por no ajustarse al procedimiento prescripto en la misma.  

 

Monseñor Joaquín Piña, obispo emérito de Iguazú, infringió una dura derrota en elecciones de constituyentes en 2006 por un porcentaje de votos del 14 % al Gobernador Carlos Rovira de Misiones en su intento de reformar la Constitución para hacerse reelegir como gobernador, con el apoyo del presidente Néstor Kirchner.

 

Sólo tres provincias argentinas permiten actualmente en sus constituciones la reelección indefinida: Formosa, Santa Cruz y Catamarca.

 

Los gobiernos de familia

 

Carlos Arturo Juárez fue gobernador de Santiago del Estero entre 1948 y 1952, volvió a serlo entre 1973 y 1976, y, luego de la dictadura militar, lo fue por tercera vez, entre 1983 y 2001. En el 2002 lo reemplazó su esposa, Mercedes Aragonés de Juárez, y él pasó a ser su ministro, pero la provincia fue intervenida por el gobierno federal en el año 2004, por un grave escándalo.

 

Felipe Sapag fue gobernador de Neuquén durante diez y seis años, aunque en períodos discontinuos, entre 1963 y 1966, 1970 y 1972 (de facto), 1973 y 1976, 1983 a 1987 y 1995 a 1999. Su sobrino Jorge Augusto Sapag es gobernador actual de esa provincia desde 2007, luego de haber sido vicegobernador desde 1999.

 

En 1983, Ramón Saadi fue electo como gobernador de Catamarca. En 1987, fue electo Senador. Sin embargo, quien lo reemplazo como gobernador, su padre Vicente Leonidas Saadique ya lo había sido durante algunos meses del año 1949- , murió en 1988 y Ramón Saadi volvió a la gobernación en reemplazo de él. La familia Saadi dominó la política catamarqueña hasta que en 1990, el asesinato de María Soledad Morales, resquebrajó su poder.

 

En San Luis los hermanos Adolfo y Alberto Rodríguez Saá gobernaron la provincia veintisiete años, entre 1983 hasta 2010 -cinco mandatos el primero y dos el segundo-.

 

En Latinoamérica

 

Las reelecciones se han impuesto, también, en algunos países vecinos donde existen, lo que Guillermo O´Donnell llama, las “democracias delegativas”, o “populistas”, como las califica Ernesto Laclau; como es el caso de la Venezuela de Hugo Chávez (desde 1999), el Ecuador de Rafael Correa (desde 2006), la Bolivia de Evo Morales (desde 2006)y la Nicaragua de Daniel Ortega (1985-1990 y desde 2007), para lo cual sus presidente han tenido que hacer reformas constitucionales, mal interpretando las reglas que las autorizaban.

 

Al reeleccionismo hay que sumarle, en estos países, que las instituciones están debilitadas; los parlamentos parecen “escribanías” –auque ello incomode, con razón, a los notarios-; la justicia no es independiente; los órganos de control parecería que no existieran; las autonomías provinciales o municipales son más simbólicas que reales; las sociedades intermedias (partidos políticos, ONGs, empresas, medios de comunicación, etcétera) están debilitados; el “clientelismo” está a la orden del día; las expropiaciones están al orden del día; y los ciudadanos participan cada vez menos de las decisiones políticas y sus derechos han sido vulnerados de distintas maneras

 

Perpetuar a nuestros gobernantes y delegarle más poderes es olvidar el por qué bregamos por recuperar la democracia.

 

El problema de los dos tercios

 

Para que la reforma sea posible en nuestro país hay que cumplir con lo que dispone la Constitución Nacional en su artículo 30 que dice: “La constitución puede reformarse en todo o en cualquiera de sus partes. La necesidad de la reforma debe ser declarada por el Congreso con el voto de dos terceras partes, al menos, de sus miembros (...)", lo que se interpreta de cuatro maneras distintas:

Dos tercios de los presentes (Convenciones constituyentes de 1860, 1866 y 1949 en Diputados). Dos tercios de los que integran la Cámara (1994).                                                              Dos tercios de los que ejercen el cargo, excluyendo a las bancas vacantes (por que no han asumido, que están de licencia o los que han renunciado, fallecido o han sido removidos o inhabilitados, y no han asumido en su remplazo sus respectivos suplentes o quienes hayan sido electos). Dos tercios de los presentes que votan, excluyendo a los que se abstienen, pero que están presentes (proyecto del diputado Francisco Durañona y Vedia de 1991).

 

La interpretación correcta desde mi punto a vista, aunque quizás no sea actualmente el de la mayoría de los autores, es la de los dos tercios de los presentes por las siguientes razones:

No existe cámara sino cuando la misma está sesionando con el quórum que exige el artículo 64 de la Constitución (“Ninguna de ella entrará en sesión sin la mayoría absoluta de sus miembros”), y lo expresan los Reglamentos de ambas Salas (Artículo 16 del Reglamento interno del Senado, dice: "La mayoría absoluta del número constitucional de senadores hará Cámara"). Sobre el número de los presentes, que son los miembros de la Cámara, deberán contarse los dos tercios de votos. Los constituyentes usaron indistintamente las expresiones: “dos terceras partes, al menos, de sus miembros” (Art. 30) o “dos tercios de los votos” (Art. 66 y 70) y “dos terceras partes de sus miembros presentes” (Art. 53 y el 86 que se incorporó en la reforma de 1996) o “dos tercios de los miembros presentes” (Art. 59); sin hacer una diferencia entre los mismos. En el 71, según la numeración de 1860, que después de 1994 lleva el número 81, en la sanción de las leyes que debía hacer por cuarta vez la cámara revisora exigía dos tercios de los miembros y en la quinta sanción de la cámara de origen dos tercios de los presentes. Ello fue corregido en la Convención de 1994 simplificándose a tres sanciones, en vez de las cinco exigidas antes de la reforma, y unificándose las expresiones, respecto de la mayoría exigida, que ahora en todos los casos es de: "dos terceras partes de sus miembros presentes". En realidad, los constituyentes de 1853, no quisieron hacer la sútil distinción que motiva esta enojosa polémica, sino que quisieron referirse en todos los casos a los dos tercios de la cámara, que siempre tiene por miembros a los legisladores presentes. Los senadores y diputados que duermen en su casa o caminan por las calles, no forman parte de ninguna cámara. Si esta diferencia de redacción fuera también conceptual, no se explicaría el por qué de la referida diferencia del artículo 71 (en la redacción anterior a 1994 ahora 81)  Tampoco se explicaría por qué el presidente puede ser destituido por el Senado en juicio político, con dos tercios de los miembros presentes (artículo 59), mientras que un diputado o senador puede ser corregido por desórdenes de conducta, la mayoría de las veces con una sanción muy leve (llamado de atención, suspensión o multa) sin necesidad de removerlo, "con dos tercios de votos" (artículo 66), lo que demuestra que en 1853 se pensó que en los dos casos se trataba de los dos tercios de los que formaban cámara o sea de los presentes. Si se interpretara lo contrario se estaría exigiendo una mayoría inferior para aplicar la pena más severa, y una mayor para aplicar la sanción más leve, lo que no se compadece con el principio de “afianzar la justicia”. La reforma de la Constitución de 1860 fue convocada por la ley número 234 de la Confederación, que se sancionó con el voto de los dos tercios de los miembros presentes en ambas cámaras (mediante una ley que aprobaron las dos cámaras reunidas en Asamblea), y la reforma de 1866 se convocó por la ley 171, que tuvo media sanción del Senado, también con los dos tercios de los presentes. Si tenemos en cuenta que en aquella época hacía pocos años que se había sancionado la Constitución, y muchos de los constituyentes vivían y actuaban en la vida pública, la interpretación auténtica, hecha por los legisladores de entonces, cobra mayor relevancia que la que hicieron los de 1949, cuando sin tener dos tercios del total de sus integrantes, la Cámara de Diputados voto la media sanción de la ley 13.233, que luego fue convalidada por la Convención, que al modificar la Constitución en el artículo 30 agregó el término "presentes".  La jurisprudencia no ha tenido ocasión de pronunciarse en nuestro país respecto de este tema, pero la Corte Suprema de los Estados Unidos de América lo hizo en el caso "Missouri P.R. Co. Vs. Kansas", 248 U.S., 276, de 1919, y "Rhode Island vs. Palmer (National prohibition cases)", 235 U.S., 350 de 1923, en los que frente a textos similares al del artículo 30 que tiene la Constitución norteamericana, se consideró válido el criterio de los dos tercios de los miembros presentes. Si la Constitución hubiera querido, en el artículo 30, referirse a los congresistas que tienen las salas y no a los miembros de cada cámara, quizá habría empleado la expresión "total de los miembros", como lo hace en el artículo 84, última parte, antes de la reforma de 1994, al referirse al quórum especial de la asamblea legislativa del escrutinio y rectificación de la elección de presidente y vicepresidente de la Nación. Respecto del ingenioso proyecto de Durañona y Vedia, destinado a facilitar la relección del presidente Carlos Menem antes del Pacto de Olivos, no cambia mi punto de vista ya que los legisladores que se abstienen de votar y forman quórum deben ser considerados como integrantes de la cámara en la que se contabilizan los dos tercios de votos exigidos por el artículo 30. La reforma constitucional de 1994 no unificó las expresiones “de los miembros” y de los “miembros presentes” sino que agregó otra distinta en dos de los párrafos del artículo. 75 Inc. 22, en donde se dice: “dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara”, y dejó pasar la oportunidad para uniformar su lenguaje al respecto, salvo en lo que hoy es el artículo 81, con lo que se perdió la posibilidad de dar por terminado este debate doctrinario y político.

 

Las elecciones y la convención constituyente

 

Pero para reformar la Constitución el gobierno no dispone actualmente de los diputados y senadores que en el Congreso voten la declaración de la necesidad de la reforma. Para cambiar de esta situación es necesario conseguir un triunfo resonante en las elecciones de 2013, tanto en las primarias abiertas, simultáneas y obligatorias (dispuestas por ley 26.571) como las de renovación legislativa, y luego de conseguido la mayoría en el Congreso y de aprobada la ley que declare la necesidad de la reforma deberán obtener igual triunfo en las elecciones de Constituyentes, y en las primarias abiertas, simultáneas y obligatorias, que las deberán preceder. Con estos resultados deberá hacerse la Convención que podrá reformar de la Constitución, y hecha la misma, y si consigue que ella la autorice a presentarse de nuevo a elecciones, Cristina Fernández deberá ganar las elecciones primarias abiertas y las de primera y, eventualmente, de segunda vuelta presidencial de 1915. Un camino bastante difícil de transitar. Algunas encuestas que se han publicado recientemente, como la de Poliarquía[4], demuestran que la opinión pública no acompaña la idea de la re-reelección.

 

Por qué no a la re-reelección

 

Más allá del debate de la convención constituyente de 1994 que redujo el mandato presidencial  de seis a cuatro años y permitió una reelección; los argumentos en que se fundamenta mi oposición a que se permita la re-reelección mediante una nueva reforma constitucional para favorecer a la actual presidente, o cualquier otro que lo intente en el futuro, son los siguientes:

Es necesario limitar en el tiempo el mandato de los presidentes que son la máxima autoridad de la República. Durante su mandato no debe reformarse la Constitución para beneficiarlo con la reelección y mucho menos con la re-reelección. No es conveniente que el presidente que disputa una elección esté ejerciendo dicho cargo porque tiene una gran ventaja frente a sus rivales. El presidente que aspira a la reelección debe dedicar parte de su tiempo y de su gestión a convencer al electorado que debe elegirlo nuevamente y descuida su función específica. La reelección se convierte en una necesidad cuando el presidente o sus colaboradores han cometido graves errores o delitos en el ejercicio de sus cargos y pretenden con la continuidad en los mismos evitar que los actos de corrupción puedan ser investigados o castigados por la justicia. La prolongación de los mandatos en el tiempo producen un desgaste en los funcionarios que sólo puede superar la renovación. El límite a la reelección obliga a los partidos y a la sociedad a generar nuevos liderazgos para producir el relevo del mandatario que termina su período. El mandatario que no puede ser reelegido debe preocuparse más del bien común y de dejar una mejor imagen para el juicio de la historia. La experiencia histórica demuestra que no fueron positivas la permanencia por períodos prolongados de los gobernantes. Las reformas de las constituciones no deben hacerse para favorecer a personas, partidos o sectores de la sociedad, y menos si ellas están en el gobierno en ese momento.

 

Córdoba, Septiembre de 2012.

 

* Es profesor emérito de la Universidades Nacional y profesor catedrático de Derecho Constitucional  de la Universidad Católica de Córdoba, y fue diputado de la Nación.


[1] Página /12, del 2 de octubre de 2011 “La real izquierda es el kirchnerismo”, reportaje de Ailín Bullentini.

[2] Beatriz Sarlo, “La trampa de la reelección eterna”, página 15, La Nacion, 29 de agosto de 2012.

[3] Beatriz Sarlo, Artículo citado, página 15.

[4] Diario La Nacion del l2 de agosto de 2012, con título de tapa.