Vivencias políticas y constitucionales

EL CONGRESO EN LA CONSTITUCION REFORMADA

EL PARTO DE LAS LEYES

La gestación de una ley tiene, según el artículo 77 de la Constitución, su inicio con los "proyectos presentados por sus miembros (de las Cámaras del Congreso) o por el Poder ejecutivo, salvo las excepciones que establece esta Constitución".

GESTACION

Los proyectos, que son como el óvulo de esta gestación, son "toda proposición" (artículo 109 del Reglamento Interno del Senado y artículo 97 del Reglamento Interno de la Cámara de Diputados) que se presentan ante las cámaras por la"mesa de entradas" (artículo 117 del Reglamento del Senado), o durante la discusión en general de otro proyecto de la misma materia (artículo 148 del Reglamento del Senado y 135 de Diputados), por "escrito y firmado" (artículo 115 del Reglamento del Senado y 104 de Diputados) por un congresista, los que, además, deben ser "fundados por escrito" (artículo 115 del Reglamento del senado y 104 del de Diputados), pero "no deberán contener los motivos determinantes de sus disposiciones, las que deberán ser de un carácter rigurosamente preceptivo" (artículo 102 del Reglamento de Diputados).

Debemos entender por "preceptivo" a las órdenes, mandatos o reglas, que se redactan, en la práctica, ya que no hay norma vigente que lo regule, en forma de artículos, diferenciados con números arábicos, en algunos casos ordinales y, en otros, cardinales, lo que sería deseable que alguna vez se uniforme, al igual que los criterios de dividir por: partes, títulos, secciones, capítulos, disposiciones transitorias o complementarias (éstos también designados a través de numerales, que en algunos casos se hacen en arábicos y otros escritos en palabras, con letras -mayúsculas o minúsculas-), o incisos, párrafos o apartados (indicados en números arábicos, ordinales o cardinales, o con letras mayúsculas o minúsculas), etcétera.

También algunos otros aspectos que hacen a la redacción propiamente dicha, como el unificar el criterio sobre el uso de los tiempos de verbos, la prohibición de abreviaturas, y algunos otros criterios que propuse cuando fui diputado en un proyecto sobre: "Normas para la estructura y redacción de los proyectos de ley" que presenté en 1990 (Ver "Segunda rendición de Cuentas como Diputado de la Nación desde el 1 de enero al 31 de agosto de 1990", página 101 y siguientes, Imprenta del Congreso, 1991).

Durante la discusión en particular de un proyecto de ley podrán los congresistas presentar otro u otros artículos que o sustituyan totalmente al que se está discutiendo, o modifiquen, adiciones. alteren o supriman algo de él (artículos 157 del Reglamento del Senado y 146 del de Diputados).

También después que el proyecto de ley ha sido dictaminado por la comisión interna permanente en la Cámara de Diputados, sus integrantes en el plazo de siete días de publicado el "orden del día" respectivo, tienen posibilidad de proponer modificaciones también por escrito las que luego serán consideradas por la Cámara en plenario (artículo 95 infra del Reglamento).

LOS PADRES DE LA CRIATURA

Los proyectos pueden tener por autores a uno o más senadores o diputados, aunque estos no pueden superar el número de quince (según dispone el articulo 101 del Reglamento de la Cámara Baja), y no pueden retirarlos sin anuencia del Senado (artículo 119 de su Reglamento), ni retirarlo ni modificarlo cuando está en comisión o en tratamiento en el plenario sin resolución de la Cámara de Diputados (artículo 106 de su Reglamento). También podrán ser objeto de modificación por parte de los autores; o de confirmación, que es lo mismo que decir adhesión, por parte de otros legisladores, según costumbre que puede ser observada en el Trámite Parlamentario, donde se publican los proyectos, con su respectivos giros a comisiones luego de ser presentados por mesa de entradas.

"Los proyectos presentados por todos los miembros de una comisión, sobre asuntos de su competencias, pasan sin más trámite al orden del día" (artículo 104 del Reglamento del Senado), lo que significa que no son girados a comisión.

"Los proyectos pueden ser también presentados por el Presidente de la Nación, con el refrendo del Jefe de Gabinete de Ministros (artículo 100,8 infra de las Constitución Nacional), a alguna de las salas del Congreso mediante un mensaje, que contiene los fundamento de los mismo. Al Jefe de Gabinete de Ministros le corresponde hacerlo con "los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo" (artículo 100,6).

"Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley de la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses" (artículo 39 de la Constitución). Esto deber ser reglamentado por el Congreso con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara, y en dicha reglamentación no podrá exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa. No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal. La reglamentación del Congreso se hizo por ley 24.747.

El que los proyectos de iniciativa popular tengan que presentarse ante al Cámara de Diputados plantea la cuestión de saber si los que tienen inicio en el Senado (artículo 75,19) pueden o no ser objeto de la misma. Entendemos que sí, ya que en este caso lo que debe hacer la Cámara de Diputados, luego de recibidos, es girarlos al Senado, para que actúe como cámara de origen.

CAMARA DE ORIGEN

La regla general es que cualquiera de las dos cámaras pueden ser la de origen o el "principio" del tratamiento y aprobación de los proyectos de leyes presentados por quienes están habilitados para hacerlo, según indica el artículo 77 de la Constitución. Es más, muchas veces llegan leyes con media sanción a la cámara revisora que tienen en avanzado estado de tratamiento proyectos sobre la misma materia.

Las excepciones surgen del artículo 52 que dice: "A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente

la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas" (que estuvo suprimido mientras duró la vigencia de la reforma de la Constitución de 1949); y el 75, que en el inciso 2 dispone que "La Ley convenio (de coparticipación de impuestos indirectos o directos establecidos por tiempo determinado) tendrá como Cámara de origen el Senado", y que en el 19 dispone que los proyectos de leyes para "proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones" tendrán por Cámara de origen al Senado.

En lo que respecta a lo que son "contribuciones", término que al menos hoy resulta por demás impreciso, se han hecho interpretaciones diversas que han permitido tener como cámara de origen al Senado en casos en que se suprimían tributos o se imponían exenciones, porque ello no significaría estrictamente establecer "contribuciones".

FECUNDACION ASISTIDA

El artículo 99,3 de la Constitución Nacional reformada en 1994 “blanqueado” una práctica, que los presidente venían ejercitando -espaciadamente- desde hacía décadas, pero que se reiteró peligrosamente en más de trescientas ocasiones durante el gobierno del presidente Carlos Saúl Menem, de dictar decretos de necesidad y urgencia -lo que había sido convalidado constitucionalmente por la Corte Suprema en el polémico caso "Peralta"-, y en el artículo 76 le permite excepcionalmente al Poder Ejecutivo dictar legislación delegada. Ambas cosas implican habilitar otra fuente de fecundación "artificial" -dentro de un sistema rígido de división de poderes como el de nuestra Ley Fundamental -a cargo del Ejecutivo, que tiene un mecanismo de convalidación y de control, que el Congreso debe reglamentar (ya lo debería haber hecho), y un nuevo órgano, que es la Comisión Bicameral Permanente, que dicha reglamentación debe implementar, la que debe actuar a instancia del Jefe de Gabinete de Ministros (artículo 100, 12 y 13).

La reglamentación no podrá establecer más excepciones a las previstas en el citado artículo, aunque podría fijar criterios para interpretar el alcance de la expresión "cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes". Esta situación no tendría lugar por ejemplo: cuando alguna de las cámaras o las dos hayan rechazado el mismo proyecto y otro similar del que se quiere sancionar como decreto por razones de necesidad y urgencia, en el mismo año legislativo; o cuando luego de rechazado por el Congreso un decreto de esta naturaleza es nuevamente dictado por el Poder Ejecutivo con igual o similar texto.

LOS DAÑOS Y PERJUICIOS

Es importante contemplar la posibilidad de el rechazo total o parcial de este tipo de decretos, a través de una resolución de cada una de las cámaras. La resolución de una de las cámaras rechazando totalmente al mismo lo dejará sin efecto sin perjuicio de los actos jurídicos que se hayan producido como consecuencia de la vigencia de los mismos, siempre, es claro, que los decretos no sean inconstitucionales. Esto último podría dar lugar a acciones resarcitorias en contra del estado, y de este en contra de los funcionarios responsables.

El proyecto del diputado Mario R. Negri -artículo 18, 19 y 20-, contempla la posibilidad del rechazo del decreto de necesidad de urgencia tanto por la Comisión como por cualquiera de las cámaras. En el primer caso estipula un plazo de diez días para que la Comisión se expida; transcurrido ese plazo y frente al silencio de la misma, se entiende rechazado. Si es cualquiera de las cámaras quién rechaza el decreto, siempre debe ir acompañado de la fundamentación de las causas que originan su rechazo, expresa dicho proyecto. En el caso de que éste se produzca por considerar una de las cámaras que no existe tal estado de necesidad y urgencia, se lo tendrá por rechazado, independientemente del criterio de la otra cámara. En este punto, el proyecto del diputado Antonio María Hernández, es un poco menos exigente, ya que habla de discrepancias entre las cámaras, aunque propugna la misma solución -artículo 15-.

Las modificaciones, reemplazos y nuevos textos que prevé el proyecto del diputado Ricardo Gómez Diez en su artículo 13 entendemos que no pueden tramitarse por esta vía, o sea por una resolución aprobatoria del decreto de necesidad y urgencia, y deberían ser materia de un proyecto de nueva ley que debe seguir el trámite ordinario, excepto en el giro a la Comisión Bicameral Permanente, en vez de las comisiones permanentes de cada cámara, y luego de despachado seguir lo que prevé la Constitución en los artículo 77 al 84, y los reglamentos internos de cada cámara.

En caso que el decreto por razones de necesidad y urgencia no fuere comunicado al Congreso, el mismo puede ser presentado por algún senador o diputado mediante proyecto de resolución que proponga su aprobación o rechazo, o de ley en caso de aprobación parcial o modificación el que se girará directamente a la Comisión Bicameral Permanente, para lo cual habrá que modificar los reglamentos internos de ambas cámaras, y se tramitará de igual manera que el enviado por el Jefe de Gabinete de Ministros en los términos del artículo 99,3.

Dos proyecto presentados establecen la facultad del Congreso de llamar al Jefe de Gabinete de Ministros: el del diputado Antonio María Hernández -artículo 5- que propone la concurrencia al Congreso a los fines de informar a la Comisión, y el del diputado Mario R. Negri -artículo 14- que propone que el Jefe de Gabinete concurra a sesión de cámara. Consideramos que esta imposición no haría más que demorar el trámite que, de por sí es bastante lento, sin aportar mayores circunstancia relevantes.

El uso y abuso permanente que el Poder Ejecutivo está haciendo de los decretos por razones de necesidad y urgencia tornan imprescindible esta reglamentación para evitar que la inseguridad jurídica siga reinando.

Agosto de 1996.