TEMA DEL MOMENTO

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El CONSEJO DE LA MAGISTRATURA DE LA LEY 26.080

JORGE HORACIO GENTILE (*)

El resonante triunfo político obtenido por el presidente Néstor Kirchner al aprobar la reforma del Consejo de la Magistratura, rompe el  “equilibrio” de su integración “entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal”, que exige el artículo 114 de la Constitución, y que logró trabajosamente establecer el Congreso cuando lo reglamentó (leyes 24.937 y 24.939). La nueva ley 26.080 reduce el número de consejeros de 20 a 13 dejando en manos del presidente de la Nación el poder de veto, ya que con 5 votos, 4 de los legisladores oficialistas y e1 del representante del Poder Ejecuti vo, quién ejerce la primera magistratura puede controlar las decisiones más importantes de ese Cuerpo, que se toman con dos tercios de votos.

Además, el sector político se fortalece al quedar con 7 miembros (3 senadores, 3 diputados y el representante del Poder Ejecutivo), en desmedro de los jueces que reducen su presencia de 5 a 3, de los abogados que de 4 bajan a 2 y de los académicos que de 2 pasan a tener sólo uno. El quórum para sesionar baja de 12 a 7. Reduce, además, el Jurado de Enjuiciamiento de 9 a 7, el que deja de ser electivo y permanente, para sortearse cada 6 meses para atender las causas que se plantean en ese lapso de tiempo.

La creación del Consejo de la Magistratura en la reforma de la  Constitución de 1994 (art. 114) respondió a la necesidad de posibilitar a todos los aspirantes a jueces inferiores de la Nación a que participen de un proceso de selección objetivo que permita ofrecer a los órganos políticos de designación a candidatos que reúnan las mejores condiciones de idoneidad e independencia para el ejercicio de esos cargos; y a que cuando los jueces deban ser sancionados o destituidos tengan un juicio justo, motivo por el cual se creó, también, el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados.

Al Consejo, siguiendo el modelo de los sistemas parlamentarios donde esta institución se gestó, se le asignó la atribución, que hasta ese momento tenía la Corte Suprema, de administrar los recursos, ejecutar el presupuesto y dictar los reglamentos del Poder Judicial, lo que no era necesario y ha creado no pocos roces con el Tribunal que es cabeza del Poder Judicial.

La Convención omitió crear una Escuela Judicial, para que los aspirantes a magistrados y los jueces, funcionarios y empleados puedan tener una mejor formación y actualización científica y técnica, lo que, por fortuna, fue salvado, más tarde, por la ley que reglamentó el Consejo que la creó, pero su implementación se demoró sin razones que lo justifiquen y su funcionamiento actual no cumple con esos propósitos.

Los constituyente no lograron acordar el número de integrantes que debía tener el Consejo, pero sí quienes deberían estar representados en el mismo “los órganos políticos resultantes de la elección popular”, los jueces y abogados (omitiendo a los integrantes del Ministerio Público) pero la ley 24.937, reformada por la 23.039 (Texto Ordenado Decreto 816/99), que lo reglamentó dispuso que debían ser 20 (el presidente de la Corte, 4 jueces, 8 legisladores, 4 abogados, 1 representante de Poder Ejecutivo y 2 del ámbito científico y académico) y fijó, mediante un difícil consenso, un criterio de “equilibrio” entre estos tres sectores que, ahora, la nueva ley ha desbaratado.  

LA NUEVA LEY

 La ley 26.080, sancionada por 149 votos contra 89 en la Cámara de Diputados y promulgada inusualmente de inmediato por el presidente Néstor Kirchner, al modificar las bases del equilibrio exigido por la Carta Fundamental para la composición y funcionamiento del órgano abre una nueva etapa en que puede quedar comprometida la independencia del Poder Judicial por el poder de veto que tiene el gobierno de turno.

Las diferencias más importantes que establece la nueva ley, además de las ya señaladas, se refieren a que:

·        Excluye del Consejo al presidente de la Corte Suprema, que era a su vez su presidente, contrariando a la Constitución cuando dice que al Consejo lo integran “jueces de todas las instancias” (art. 114) y que el Poder Judicial es ejercido por la Corte Suprema y los demás tribunales inferiores (art. 108). Su presencia podría evitar los frecuentes roces entre la Corte y el Consejo.

·        Fija un plazo de un año de mandcato para el presidente, el vicepresidente del Consejo y el presidente de las comisiones internas, término que me parece muy breve si tenemos en cuenta que el de los consejeros es de cuatro años (arts. 11, 12 y 13).

·        Declara públicas a todas las sesiones de comisión, lo que no es necesario que siempre sea así, ya que ello atentar contra, las muchas veces necesarias, negociaciones para lograr acuerdos.

·        Prohibe, como lo hacía la ley anterior, que los consejeros integren o, al menos, presidan los tribunales de concurso para los postulantes a magistrados inferiores (art. 13 inc. C), criterio discujtible, ya que esa es una funsión específica de los consejeros. La ley anterior decía que el examen y la calificación de la prueba de oposición la hacía un jurado integrado por un juez, un abogado y un profesor de derecho, que algunas veces no tenían un nivel superior a los que concursan. La nueva ley excluye, sin razón, a los abogados y dice que los jurados se integran con dos jueces y dos profesores. Las listas de jueces (en la ley anterior los abogados) o profesores titulares, asociados y adjuntos regulares, eméritos o consultos de derecho, designados por concursos en las universidades, de las que luego se sortearan a los 4 jurados, las confecciona la comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial, sin que haya pautas o criterios fijados por la ley, que aseguren la idoneidad de los mismos para actuar como jurados.

·        No aclara, como ocurrió con la ley reformada, que el representante del Poder Ejecutivo debió al menos, ser ministro del Poder Ejecutivo, ya que los diputados, senadores, jueces y abogados no puede hacerse representar por personas que no tengan su condición. El actual representante del Poder Ejecutivo es una persona designada por el anterior presidente de la Nación que no integra el gabinete, lo que hace muy oscuro el carácter de la representación que inviste. Esta representación es, además, cuestionable ya que el Poder Ejecutivo es el principal órgano al que controla el Consejo, y mantenerla es identificar controlado y controlador.

·        Suprime, correctamente, la atribución, que la ley anterior le daba al Consejo, de dictar “los reglamentos complementarios de las leyes procesales, así como las disposiciones necesarias para la debida ejecución de esas leyes” (art. 7 inc. 2), ya que esto excede las facultades que le acuerda la Ley Fundamental.

·        Debió suprimir la atribución del Consejo de entrevistar a los postulantes para evaluar su “idoneidad, aptitud funcional y vocación democrática” (art.13 inc. C ), después del concurso de oposición y antecedentes que toma el jurado, ya que ello es lo debe hacer el Senado antes de prestarle el acuerdo público al ternado propuesto por el Poder Ejecutivo (art. 99 inc. 4).

·        Reforma las comisiones internas permanentes del Consejo y establecer cuantos integrantes tiene cada sector. No hay motivo para que en la de Selección de Magistrados y Escuela Judicial no haya abogados, ni que la representación política sea simétrica a la de jueces y académicos (4 para cada uno), mientras en las comisiones de Disciplina y Acusación (que la ley las fusionan) y de Administración y Financiera, prevalece el sector político (art. 12), y sólo en la de Reglamentación está en minoría el sector político, lo que tampoco tiene explicación.

·        Reforma la exigencia de dos tercios de votos por el de mayoría absoluta para que el pleno del Consejo aplique sanciones a los magistrados, a propuesta de la Comisión de Disciplina y Acusación (art. 7 inc. 12), lo que no tiene justificación, a pesar de que con la reforma de la composición del Consejo los dos tercios pueden ser motivo de veto por parte de los representantes del gobierno.

·        Innova al fijar el plazo de tres años para que la comisión resuelva la apertura del procedimiento de remoción de magistrados a partir de la fecha de las denuncias, y que en caso de no hacerlo pasen las mismas al plenario para su consideración, criterio que parece atinado, ya que las denuncias no pueden ser indefinidamente postergadas en su tratamiento (art. 7 inc.7).

·        Ni la ley anterior ni la reforma se refieren a los casos en que se haya operado la prescripción de los supuestos delitos que son motivo de las denuncias o de las acusaciones en contra de los magistrados.

·        Suprime la potestad que la ley anterior daba al Consejo, de que, con el voto de tres cuarta parte de sus miembros, se pueda remover a los legisladores y al representante del Ejecutivo, dejando esa atribución a las cámaras o al Poder Ejecutivo, según corresponda, siempre que les sea requerido por el Consejo con la misma mayoría. No se entiende por qué no se hizo lo mismo con los jueces que tienen estabilidad en su cargo, mientras dure su buena conducta, y que pueden ser removidos por juicio ante el Jurado de Enjuiciamiento (art. 7 inc. 14). Es correcta la exclusión de los diputados y senadores, por los privilegios que la Constitución les reconoce y porque su actuación en el Consejo los es por integrar las cámaras, pero parece razonable la exclusión del representante del Poder Ejecutivo, si el mismo no detenta al mismo tiempo, como ocurre actualente, un cargo del que puede ser removido por juicio político, como el de jefe degainete o ministro.

·        Dispone que cuando el Senado no presta acuerdo al ternado propuesto por el presidente, debe convocarse a un nuevo concurso, cuando la Constitución lo que expresa es que la terna es vinculante (art. 114 inc 2) por lo que el Ejecutivo, en ese caso, debe pedir el acuerdo de otro de los integrantes de la terna.

·        No se mejoró, jerarquizó ni se le aseguró mayores recursos -del abultado presupuesto que se le asigna al Consejo- a la Escuela Judicial, ni ha estimular por la misma se mejore la preparación y actualización de los jueces –que, en general, son remisos a participar en los cursos que dictan -, a los funcionarios y empleados del Poder Judicial.

·        Debió modificarse la ley permitiendo la suplencias transitorias de los consejeros, ya que la ley vigente, admite el reemplazo de los consejeros por sus suplentes en caso de renuncia, remoción o fallecimiento, pero no se lo permite el reemplazo en caso de ausencias temporales, lo que podría agilizar el funcionamiento del órgano, si tenemos en cuenta que los legisladores y jueces, algunas veces, no asisten a las sesiones porque no están eximidos de cumplir las funciones que tienen en las cámaraso en los tribunales (art. 2 infra).

·        Se fijó,correctamente, el plazo de cinco días para reponer a los jueces suspendidos que no hayan sido removidos por el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados (art. 7 inc. 13); pero no se legisló para aquellos casos en que el magistrado removidos por el Jurado, sólo por la comisión de delitos, de los que luego hayan sido sobreseídos o absueltos por sentencia firme.

·        Dejó sin representantes de la Corte Suprema en el Jurado de Enjuiciamiento y modificó su composición, al disminuir el número de jueces de 4 a 3, aumentar el de los congresistas de 3 a 4 y bajar de 2 a 1 el de los abogados (art. 22), lo acrecienta el peso del sector político, sin que haya razón que lo justifique. Si bien la Constitución no exige simetría entre los sectores integrantes del Consejo ni del Jurado, en este caso la misma es más necesaria que en el caso del Consejo ya que la Constitución dice que el mismo está integrado por “legisladores, magistrados y abogados” (art. 115), en plural, lo que indica que no puede haber sólo un abogado. Además, sus integrantes dejan de ser elegidos entre sus pares para pasar a ser sorteados, lo que atenta contra el principio democrático. El voto, en la economía de la Constitución, es más eficaz que el azar para determinar la idoneidad de los funcionarios.

·        Designar a los jurados por sorteo, cada seis meses, puede llevar a que al mismo tiempo pueda haber más de un Jurado funcionando en causas iniciadas en semestres diferentes.

·        Determinado ocho modos de entender el “mal desempeño”, que establece el artículo 53 de la Constitución, como causal para la destitución de magistrados, aunque no excluyan otros casos (art. 25), no parece una innovación necesaria. Si no se lo reglamentó para los sometidos al juicio político no corresponde hacerlo pArfa los juzgados por el Jurado de Enjuiciamiento.

·        Mantiene vigente la aplicación supletoria del Código de Procesal Penal de la Nación en el procedimiento del juicio político ante el Jurado, lo que ha traído muchas controversias, ya que dicho cuerpo legal no se compatibiliza con el cáracter que tienen estos de juicios (art. 26 inc. 8).

·        Se acotó las remuneraciones, al efectivo ejercicio de sus funciones, de los integrantes del Jurado, que no sean legisladores o jueces,  ya que estos -desde la ley anterior-  se desempeñan en forma honoraria (art. 29), lo que es atinado.                        

CONCLUSIÓN 

La nueva ley tiene dos partes bien diferentes, la que se refiere a la composición, designación de los consejeros y jurados, y la forma en que los mismos toman sus decisiones, lo que debió ser establecido por los constituyentes y, que por no haber encontrado consenso, estos se lo delegaron al Congreso, que al hacerlo o reformarlo –como ocurre en este caso- está ejerciendo función constituyente, sin modificar a la Constitución formal, pero si la material. Por este motivo era necesario que este nuevo reparto de poder necesitaba de un amplio consenso, como el que se logró en la ley reformada. El no haberlo conseguido empaña, mal que le pese, el triunfo político del que se jacta hoy el Presidente de la Nación.

Los aspectos instrumentales y de procedimiento a que se refiere, también, la ley, por la fuerte disputa en el tratamiento de lo anterior, no ha sido suficientemente debatidos y los demás proyectos que había en las cámaras y las consultas que se hicieron en el Senado no siempre fueron tenidas en cuenta por quienes votaron en el Congreso.

                        Dejar, especialmente la primera cuestión, a la resulta de la revisión judicial es otra forma de judicializar la política, lo que no es saludable en una República. 

                                                            Córdoba, marzo de 2006. 

(*) Es profesor de Derecho Constitucional de las Universidades Nacional y Católica de Córdoba y fue diputado de la Nación.