I.              ANTECEDENTES

Los orígenes del parlamento se remontan a la Edad Media en que aparecen con el nombre de los Estados Generales (Francia y el Piamonte), Los Estamentos (Cerdeña) las Cortes (España) y el Parlamento en Nápoles, Sicilia e Inglaterra, compuesto por nobles, el clero y los burgueses. Desaparecen, excepción hecha de Gran Bretaña, con las monarquías absoluta, y en la época moderna (fines del siglo XVIII y en el XIX) reaparecen en los sistemas parlamentaristas y presidencialistas.

El Parlamento inglés es la institución que por su continuidad y desarrollo ha sido la que gestó este órgano que hoy es central dentro de los sistema políticos de democracia constitucional. Se remonta a la convocatoria de Simón de Monfort en 1265, la división en dos cámaras se da en 1343. Durante el absolutismo de la dinastía de los Tudor, a partir del 1485, prevalece el Rey sobre el Parlamento, Durante los Estuardos, de 1603 a 1688, prevalece el Parlamento sobre el Rey. En la Dinastía de los Hannover, 1714, aparece el Gabinete. Con la Reform Act, de 1832, tenemos ya el Rey, el Gabinete y el Parlamento.

Pero el Congreso, como una forma específica de Parlamento, fue ideado por los integrantes del Congreso de Filadelfia cuando en el mes de julio de 1787 aprobaron el llamado “Compromiso de Connecticut”, por el que se creaban dos Cámara una de Representantes del pueblo y un Senado que representaba a los estados miembros (artículo I de la Constitución de USA). En la división de poderes se puso en primer término al Poder Legislativo lo que insumió 2388 palabras sobre un total de 4683 que tiene todo su texto. De las 27 enmiendas que se han aprobado hasta ahora 13 se refieren al Congreso. Esto demuestra la importancia que tiene esta institución en los Estados Unidos.  

Los constituyentes de Santa Fe al dictar en 1853 la Constitución más antigua de las actualmente vigentes en América, después de la de Estados Unidos de 1787, crearon un Congreso, compuesto por una Cámara de Diputados y un Senado, al que invistieron con el carácter de Poder Legislativo, dentro de un Gobierno Federal integrado también por un Poder Ejecutivo, como se le llamó a la Presidencia, y por un Poder Judicial, integrado por los tribunales federales.

Este órgano es el centro de nuestro régimen político y la institución emblemática de “la forma representativa y republicana de gobierno” que adopta la Constitución (art.1º). Nuestro régimen político, que generalmente se lo identifica como presidencialista, debería clasificárselo mejor con la denominación de congresional, como lo hizo, Woodrow Wilson en su célebre libro “El gobierno congresional”, que publicó en Boston en 1885 , referido a la Constitución Norteamericana, antes de ser Presidente y cuando tenía sólo veintiocho años de edad, y donde comparaba el gobierno allí establecido con los de los sistemas parlamentaristas que habían en Europa. Los “padres fundadores” de Filadelfia al establecer un gobierno dividido en tres poderes, como lo había ideado en el “Espíritu de las leyes” Montesquieu, cambiaron un sistema de gobierno concentrado en un sólo órgano, el “Congreso Continental”, unicameral, establecido en los Artículos de Confederación y Unión Perpetua, aprobado el 15 de noviembre de 1777 y ratificado el 9 de julio de 1778, por otro desconcentrado, donde la novedad no era tanto el Congreso bicameral, que era el Poder Legislativo, sino el Ejecutivo presidencial y el de los tribunales de justicia, elevados a la condición de Poder Judicial, a los que luego, merced a la doctrina del caso “Marbury versus Madison” (1803), asumirán además la función de controlar la constitucionalidad de las leyes y actos de gobierno.

Como quedó claro en la polémica entre Juan Bautista Alberdi y Domingo Faustino Sarmiento el modelo de Constitución norteamericana fue adaptado a nuestra realidad y no fue una mera copia. En lo que hace al Congreso había una diferencia histórica fundamental que marca la primera diferencia, nuestro país no tuvo tradición parlamentaria antes de separarse de España en 1810 y ello implicó, por un lado, iniciar una nueva experiencia en materia de gobierno y, por el otro, adoptar como propia la tradición parlamentaria inglesa y norteamericana en el funcionamiento de nuestro Poder Legislativo. Por esta razón es que la Declaración de la Independencia, aprobada en Tucumán el 9 de julio de 1816, no alegó, como la Norteamericana, que el Rey no había respetado las Legislaturas coloniales, ni las leyes por ellas aprobadas, ni que la Corona había ordenado pagar impuestos sin que el pueblo los aprobase a través de sus representantes, ya que las mismas no existieron en estas tierras. Dichas asambleas se crearon América del norte no bien los colonos europeos arribaron y se establecieron en el nuevo continente, y alimentaron una tradición parlamentaria en la que las leyes, especialmente las que ordenaban el pago de tributos, eran de su estricta competencia. Esto último fue lo que desconoció la Corona Británica y fue motivo de agravio en la Declaración del 4 de julio de 1776. Nada de esto existió en nuestras tierras en la organización de la administración española antes de 1810.

Las primeras asambleas que se reunieron, en lo que es hoy el territorio argentino, fueron los cabildos abiertos, lo que ocurrió en las vísperas de la revolución, como los que se convocaron en Buenos Aires con motivo de las invasiones inglesas (1806 y 1807) y, especialmente, el del 22 de mayo de 1810, donde se sentó el principio, expuesto Cornelio Saavedra: “(...)que no quede duda que es el pueblo el que confiere la autoridad y el mando”. Después de la Revolución de Mayo se reunieron varias asambleas constituyentes y legislativas que pretendieron, primero, declarar la independencia, y dictar, luego, una Constitución que organizara esta nueva sociedad política, entre las más importantes cabe recordar: la Soberana del año XIII, que abolió la esclavitud y aprobó normas de materia constitucional; la que declaró la independencia en Tucumán en 1816, que al año siguiente se trasladó a Buenos Aires y dictó la Constitución de 1819, que nunca tuvo vigencia; y la de 1824 que dictó la Constitución unitaria de 1826, rechazada por los pueblos. También hay que recordar las legislaturas creadas en los primeros estatutos o reglamentos, como la Junta Conservadora del de 1811; la Junta de Observación de 1815 y las legislaturas creadas por las constituciones provinciales, que secundaron a los gobernadores caudillos, que cubrieron el ciclo que va desde 1820 hasta el Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos, del 31 de mayo de 1852, que convocó a la Convención de Santa Fe de 1852, que al año siguiente dictó la Constitución.

Las frustradas constituciones de 1819 y 1826 y los proyectos de constituciones propuestos por Juan Bautista Alberdi, Pedro de Ángelis y José Benjamín Gorostiaga esbozaron diseños de Congreso que intentaron adaptar el modelo de Filadelfia y sirvieron de antecedentes al texto aprobado en 1853 por los constituyentes de Santa Fe.

La Constitución sancionada hace ciento cincuenta años trata del Poder Legislativo, como denomina al Congreso del Gobierno federal, antes que al Poder Ejecutivo y el Judicial –como lo hace la Norteamericana-, en la Sección Primera, del Título Segundo, de las Parte Segunda, en cinco capítulos, 39 artículos -sobre 107 que tiene toda la Constitución- y 2540 palabras –sobre 7195 que tenía el texto completo -, lo que importa más de un tercio del mismo. La Constitución vigente actualmente, con las reformas de 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994, dedica 43 de sus 129 artículos, en siete capítulos, al Poder Legislativo, lo que representa, también, un tercio de su articulado. La de Estados Unidos le dedica el primero y más extenso de sus siete artículos al Poder Legislativo, o sea al Congreso, el que se compone de diez secciones y contiene 2.388 sobre 4613 palabras que tiene todo el texto aprobado en Filadelfia , o sea que más de la mitad del mismo está dedicado al Congreso. Trece de las veintisiete enmiendas a la Constitución -la XIIIª, XIVª, XVª, XVIª, XVIIª, XVIIIª, XIXª, XXª, XXIª, XXIVª, XXVª, XXVIª y XXVIIª- se refieren a atribuciones del Congreso.

La reforma de la Constitución de 1949 y la del Estatuto Fundamental, del 24 de agosto de 1972, también modificaron artículos referidos al Congreso, pero se aplicaron sólo en el corto tiempo en que tuvieron vigencia. La primera hasta 1956, y, la segunda, sólo para las dos elecciones que tuvieron lugar en 1973 para la constitución de los poderes constitucionales que sucedieron al gobierno de facto; y no se mantienen en el texto actualmente vigente.

II. ORGANIZACIÓN E HISTORIA

El Congreso, creado por los constituyentes de 1853, está compuesto por una Cámara de Diputados, que representa al pueblo de la Nación, y un Senado, integrado por dos senadores por cada provincia y la Capital Federal, con un voto cada uno (art. 32º, 33º y 42º) . Los diputados son elegidos en forma directa por el pueblo de las provincias y la Capital Federal, “considerados distritos electorales de un solo estado” y en una cantidad proporcional a sus habitantes.

La Constitución de Estados Unidos el Congreso tiene una Cámara de Representantes, similar a la que aquí llamamos de Diputados (Art. I Sección I); y un Senado donde están representados con dos senadores solamente los estados, que votan individualmente, sin que la Capital tenga senadores (Art. I Sección III, 1). Las constituciones de 1819 y 1826 previeron un Congreso compuesto de una Cámara de Representantes (en los proyectos de Alberdi, De Ángelis y el de Gorostiaga le llamaron de Diputados) y un Senado. En el proyecto de Alberdi se aclaraba, además, que “Cada diputado representa a la nación, no al pueblo que lo elige” (art. 61), lo que hubiera sido bueno que se hubiera incorporado al texto de Santa Fe.

Las primeras leyes dictadas, ya vigente la Constitución, las sancionó la propia Convención Constituyente de Santa Fe que sesionó hasta el 7 de marzo de 1854, porque estaba habilitada para ello por el Acuerdo de San Nicolás. Pueden recordarse “la de capitalización de Buenos Aires, de libre navegación de los ríos, la que instituyó el estatuto de hacienda y la de tarifa de la aduana, “protectora de nuestras nacientes industrias” como la llaman a las últimas”. 

El primer Congreso se instaló en Paraná, en un edificio de calle Representantes, el 22 de octubre de 1854, y sesionó en esa ciudad capital de la Provincia de Entre Ríos, que había sido federalizada, hasta el 30 de setiembre de 1861, y en el mismo se dictaron 292 leyes, la primera, el 5 de noviembre de 1854, y, la última, el 29 de setiembre de 1861. En esta etapa no hubo congresistas de la Provincia de Buenos Aires, porque ésta estaba separada de la Confederación. Luego de la batalla de Pavón, del 17 de setiembre de 1861, el Congreso se instaló en la ciudad de Buenos Aires, donde comenzó a sesionar el 25 de mayo de 1862, en la sede de la Legislatura provincial de calle Perú 272 y se trasladó en 1864 al edificio de calle Victoria 318 al 330 -hoy Hipólito Yrigoyen (donde desde 1971 tiene su sede la Academia Nacional de Historia, dentro del Edificio que fuera sede del Banco Hipotecario Nacional y que ahora es de A.F.I.P. 

Desde el 12 de mayo de 1906 funciona en el actual edificio, que se terminó de construir en 1946. El mismo está ubicado en el barrio de Balvanera, en la manzana rodeada por las Avenidas Entre Ríos y Rivadavia, y las calles Combate de los Pozos e Hipólito Yrigoyen; que tiene 39.210 metros cuadrados cubiertos. Se trata de un monumento neoclásico italiano, que se comenzó a construir en 1897, siendo el proyecto del Presidente Miguel Juárez Celman y la obra se la adjudicó un año antes al ingeniero italiano Vittorio Meano que la inició la obra pero fue asesinado el 1 de julio de 1904 en su residencia, por lo que la finalización de la misma quedó a cargo del arquitecto belga Julio Dormal, quien respetó el proyecto inicial. El Congreso permaneció hasta ahora en la ciudad de Buenos Aires, salvo el interregno entre el 8 de junio hasta el 21 de setiembre de 1880, que estuvo en Belgrano, que entonces eran un municipio de la provincia de Buenos Aires, distinto a la ciudad de Buenos Aires. 

A poco de ser inaugurado el actual edificio del Congreso el presidente José Figueroa Alcorta, disgustado con la mayoría de los legisladores de ambas cámara que no aprobaban el presupuesto, por decreto del 25 de enero de 1908, firmado en acuerdo de ministros, clausuró las sesiones extraordinarias a que estaba convocado el Congreso y retiró todos los asuntos que estaban a su consideración, lo que se le fue comunicado a ambas cámaras, y ante el intento de reunirse las mismas para desconocer lo dispuesto en dicho decreto, el Poder Ejecutivo dio orden al jefe de policía de la Capital, coronel Ramón L. Falcón, de ocupar el edificio del Congreso, con instrucciones de no permitir el ingreso de ningún diputado o senador, lo que se hizo el día 27 de enero de 1908, con la asistencia de cien hombres del cuerpo de bomberos al mando del coronel José Calaza. Esto motivó una querella del senador Manuel Láinez, a quién se le había impedido ingresar al edificio del Congreso, en la que se acusó de desacato al coronel Calaza, la que fue resuelta por el juez federal H. Rodríguez Larreta el 19 de noviembre de 1908 y en su decisión, confirmada luego por la Cámara Federal de la Capital, declaró que ninguna autoridad pública tenía por ley la facultad de ocupar por la fuerza el edificio del Congreso ni impedir a los congresistas ingresar al mismo, que el local estaba sometido a sus autoridades y que ninguna fuerza pública podía instalarse en él, sino a requerimiento de sus autoridades, ni sustraerse en su interior a las órdenes y al control de las autoridades del Congreso. 

El Palacio Legislativo, lamentablemente, ha estado muchos años cerrado entre 1930 y 1983, como bien recuerda Carlos María Bidegain, quién contabilizó 23 años, 2 meses y 18 días en que el Congreso estuvo clausurado, por decisión de los gobiernos militares. Es más, Juan José Sebreli recuerda que “Una constante de los golpes militares desde 1930 hasta 1966 fue el intento -nunca logrado- de sustituir el sistema parlamentario por el corporativo; todos ellos tuvieron el mismo carácter fascistizante (...)”y cita como mentores de esta absurda intención a los ideólogos nacionalistas Leopoldo Lugones y Carlos Ibarguren. 

Lamentablemente los presidentes de la República que más influyeron en la vida política argentina del siglo XX, y que lideraron los dos partidos políticos más importantes de nuestra historia: la Unión Cívica Radical y el Partido Peronista, luego llamado Justicialista, no fueron muy respetuosos del Congreso. Recuerda Sebreli que: “Yrigoyen sustituyó el fraude electoral de los conservadores por la intervención a las provincias opositoras; en su primera presidencia hubo veinte intervenciones, quince de ellas por decreto y sin injerencia del Poder Legislativo. Menospreció al Congreso, donde nunca puso un pie, ni siquiera para inaugurar sus sesiones, y se negó a que sus ministros asistieran a las interpelaciones del Poder Legislativo. Durante el último año de su segunda presidencia, el Congreso casi no sesionó.” Durante el gobierno de Juan Domingo Perón, según el mismo autor, “el Congreso carecía de toda autonomía, los parlamentarios oficialistas -que eran mayoría- no hacían sino transmitir las directivas emanadas del Poder Ejecutivo, en algunos casos hasta debían leer discursos preparados por los ministerios. En cuanto a la minoría opositora, su libertad de expresión estaba muy acotada, se cerraban los debates cada vez que iban a intervenir. Las disposiciones legales sobre desacato obligaban a los legisladores radicales a salir del Congreso para huir al Uruguay, y el presidente del bloque radical, Ricardo Balbín, estuvo cerca de un año en prisión. La reforma constitucional de 1949 cercenó aún más los derechos del Legislativo, privándolo de la facultad de interpelar a los ministros.” La reforma electoral que reimplantó el sistema uninominal por circunscripciones, merced al diseño amañado de estas, produjo una drástica reducción de los diputados que por Capital Federal el partido opositor de entonces, la Unión Cívica Radical. De 44 diputados que tenía cuando se renovó la Cámara en 1948/9 contra 111 del Partido Peronista, pasó a tener 14 en 1952/3 -contra 135- y 12, en 1955, contra 139 del oficialismo. 

Los líderes que sustituyeron a estos dos políticos carismáticos después de 1983 en la conducción de sus respectivos partidos y que también fueron presidentes, Raúl Ricardo Alfonsín y Carlos Saúl Menem fueron “un avance para la democracia, un signo de la secularización de la vida política, de la muerte de la política como religión y del ocaso de los conductores políticos como apóstoles o profetas mesiánicos.” Sin embargo “(...)tanto en Alfonsín como en Menem subsistían las reminiscencias del pasado; en su fuero interno y en la mejor tradición de la vieja política personalista, los dos desdeñaban a sus respectivos partidos y tendían a gobernar prescindiendo de estos. Ambos los dejaron relegados y abandonados a sus internas feroces y contradicciones insolubles, a las que ellos contribuían con su propio personalismo. Alfonsín se rodeó de los jóvenes de la Junta Coordinadora, resistidos por los miembros más antiguos del partido, y Menem de una corte variopinta y obsecuente, “el entorno menemista”. Los dos procuraron, aunque con más énfasis Menem, dar mayor preponderancia al Poder Ejecutivo y pasar frecuentemente por alto a sus propios representantes parlamentarios, gobernando por decreto o tomando con el mayor sigilo decisiones políticas y, sobre todo, económicas. Alfonsín, con menos audacia que Menem, intentó conformar un Poder Judicial a su gusto nombrando jueces adictos. También tuvo sueños hegemónicos y buscó –sin lograrlo- una reforma constitucional con reelección presidencial.” Ambos firmaron el Pacto Olivos donde se acordó la reforma constitucional de 1994, para la reelección de Menem; el tercer senador y, en la “letra chica”, designación de dos ministros de la Corte Suprema de Justicia, luego de hacer renunciar a otros dos.

Durante el año 2000 el Senado soportó una seria acusación, hecha desde la prensa y que nunca fue resuelta judicialmente, de supuestas coimas a senadores con el propósito de obtener la aprobación de una ley, lo que desembocó en un grave escándalo y la renuncia, aceptada el 11 de octubre, del Vicepresidente de la Nación, Carlos “Chacho” Álvarez.

Las leyes que sancionó desde que se trasladó a Buenos Aires hasta ahora fueron más de 25.700, pero se las comenzó a numerarla desde la número 1, como si no hubiera existido el Congreso con sede en Paraná. Algunas de estas leyes no siguieron la numeración corrida, como la 240 ½, la 750 ½, la 751 ½, la 755 ½, la 755 ¾, la 1.116 ½, la 12.832 ½ (Ley que tuvo a su vez otro número, el 12.886).

En el año 2005 el Congreso se ha reunido muy pocas veces, la mitad de las leyes las dicta el Poder Ejecutivo mediante decretos de necesidad y urgencia y por la delegación de facultades que se mantiene vigente desde hace cuatro años.

III. CÁMARA DE DIPUTADOS

Los diputados, según la Constitución de 1853, eran uno por cada veinte mil o fracción que no baje de diez mil habitantes (art. 33º), lo que se modificó en la reforma de 1898 por uno cada treinta y tres mil o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos, y se autorizó al Congreso a que por ley ajuste de estas cifras después de cada censo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado. En la reforma de la Constitución de 1949 se estableció la proporción de uno cada cien mil o fracción que no baje de cincuenta mil (art.42). Hoy es de uno por cada 161.000 o fracción que no baje de 80.500 más tres por distrito, con un mínimo de 5 diputados por cada uno. Este mínimo es inconstitucional ya que altera la base de representación establecida en la Constitución. Una doctrina muy autorizada entiende que el mínimo debería ser dos, como estableció la Constitución en la cláusula transitoria, todavía incorporada al texto constitucional, del art. 34º, hoy 46, criterio que, en su momento, siguió también la ley 15.264 de 1959. El proyecto de Alberdi, en cambio, establecía que “(...)ninguna provincia dejará de tener un diputado al menos” (art. 63).

En la Constitución Norteamericana “Los representantes (...) se repartirán entre todos los estados que compongan la Unión, en proporción al número respectivo de sus habitantes, el cual se determinará agregando al número total de personas libres, entre las que se comprende a las que están obligadas al servicio por cierto número de años, y se excluye a los indios que no pagan contribuciones, las tres quintas partes de todas las demás” (Art. I Secc. II 3). Esto último se refería a los esclavos, que serán constitucionalmente liberados por la Enmienda XIIIª de 1865, después de la guerra de secesión. En este país el número de representantes es desde 1911 de 435, con mínimo de uno por estado (Art.I Secc. II 3). Actualmente tienen sólo uno los Estados de Alaska, Dakota del Norte, Dakota del Sur, Montana, Hawaii, Wyoming, Vermont y Delaware. 

El artículo 34º asignó a la Capital y a la provincia de Buenos Aires seis diputados a cada uno (en el art. 38 de la reforma de 1860 se unificó en doce para la Provincia de Buenos Aires, ya que por el art. 3 la ciudad dejó de ser capital); seis a Córdoba; cuatro a Corrientes y Santiago del Estero; tres a Tucumán, Salta, Catamarca y Mendoza; y a Santa Fe, San Juan, Entre Ríos, La Rioja, San Luis y Jujuy dos a cada uno (art. 34º). Desde 1854 el número de integrantes de la cámara fueron 38, en 1866 se incorporaron los diputados de provincia de Buenos Aires y el número aumentó a 50, en 1873 subió a 86, a 120 en 1898, a 158 en 1920, descendió a 155 en 1953, volvió a subir a 187 en 1958, a 192 en 1960, en 1973 se aumentó a 243, a 254 en 1983 y 257 a partir de 1992, porque se creó la Provincia de Tierra del Fuego, Malvinas e islas del Atlántico Sur. 

Para ser diputados se requiere haber cumplido la edad de veinticinco años (como establecían también la Constitución de 1826 y los proyectos de Alberdi y De Ángelis; la de 1819 exigía 26), y tener cuatro años de ciudadanía (o sea nacionalidad) en ejercicio (art.36º). En la reforma de 1949 se le agregó “(...) los argentinos nativos y diez los naturalizados (...)”(art.43). En la reforma de 1860 se incorporó, la frase: “(...) ser natural de la provincia que lo elija o con dos años de residencia inmediata en ella”(art. 40º). En la de USA se exige a los representantes tener 25 años de edad, 7 de ciudadanía y ser habitante del Estado que lo elige, al tiempo de la elección (Art. I Secc. II 2). De Ángelis requería en su proyecto, también, que tuviera ingresos de “(...)un valor de cinco mil pesos metálicos, o su equivalente en moneda corriente, en bienes raíces, o el ejercicio de alguna profesional liberal, o de una industria u ocupación que honren y no degraden al que la ejerza.” (art. 30).

Duran cuatro años en su mandato, son reelegibles (art.38º) y se renuevan por mitades cada dos años, como en las Constituciones de 1819 (art. VI) y de 1826 (art. 16), pero en la de 1949 se aumentó a seis y con renovación por mitades cada tres años (art.44). En Estados Unidos duran dos, son reelegibles y se renueva toda la Cámara en una misma elección. La Capital Federal tiene diputados, en proporción a la cantidad de sus habitantes, como los demás distritos provinciales, que comenzaron siendo 14 (aunque Buenos Aires estaba separada) en 1853 y hoy son 24. En USA, en cambio su capital, el Distrito de Columbia, Washington, desde su fundación en 1800, nunca eligió representantes, aunque actualmente tiene un delegado, elegido por el pueblo, con mandato por dos años, con voz, pero sin voto, como lo tienen también: las islas Vírgenes, Samoa y Guam. Puerto Rico tiene un comisionado, con voz y sin voto, pero que dura cuatro años.
La Cámara de Diputados está presidida por un Presidente, elegido de entre sus miembros, junto a los Vicepresidentes Primero, Segundo y Tercero, según establece el actual Reglamento, y tiene tres Secretarios, el Parlamentario, el Administrativo y el de Coordinación operativa, y tres Prosecretarios, que no son diputados. La House of Representativesde USA está presidida, en cambio, por un Speaker, como la Cámara de los Comunes del Parlamento inglés, designado también por la Cámara, de entre sus miembros (art. I Secc. II 5), el que nombra a su sustituto cuando está impedido para ejercer su cargo.

El Reglamento crea, además, comisiones asesoras permanentes -que actualmente son 45-; especiales y una de labor parlamentaria, integrada por la Mesa Directiva de la Cámara y los presidentes de los bloques legislativos. Por decisión constitucional (arts. 99 inciso 3 y 100 incisos 12 y 13 de la Constitución modificada en 1994), legislativa o por resoluciones conjunta de ambas cámaras se crearon comisiones bicamerales, como la Bicameral Permanente (hasta ahora no designada ni reglamentada), la Comisión Mixta Revisora de Cuentas, la de control de las privatizaciones, la de Administración de la Biblioteca, entre otras. En USA la Cámara de Representantes tiene en el 107ª. Congreso (año 2001) 19 committee, que a su vez tienen en su seno varios subcommittes.

La forma de elección de los diputados es, según la Constitución, “a simple pluralidad de sufragios” (art. 33º), lo que se interpretó entre 1854 hasta 1912 que se trataba del sistema electoral de lista completa, o sea que cada partido o fracción política presentaba una lista de tantos candidatos como vacantes había en el distrito, y la que obtenía mayor cantidad de votos elegía a todos sus integrantes. En 1912 se dictó la ley 8871, más conocida como Sáenz Peña, que estableció el sistema electoral de voto restringido, por el que cada partido presentaba una cantidad igual a dos tercios de candidatos para las vacantes a cubrir y el que obtenía la mayor cantidad de sufragios elegía a todos sus candidatos y la que obtenía la segunda mayoría se llevaba el resto, con la variante que los electores podía tachar en las boletas electorales a algunos de los candidatos y sustituirlos por otros, incluidos en alguna otra boleta oficializada.

Entre 1902 y 1904 por ley 4161 se adoptó el sistema de voto uninominal y por circunscripciones, el que se volvió a establecer en 1951, según ley 14.032, reformada en 1953 por la 14.292, pero con la variante que los distritos de Capital Federal, Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe se dividían por la cantidad de diputados que tenían que elegir menos uno (luego se lo aumentó a dos), los que eran adjudicado a las minorías que habían tenido mejor votación en las circunscripciones.

En 1958 se volvió a la ley Sáenz Peña, pero desde las elecciones de 1963 se emplea el sistema proporcional D’ Hondt, por el que cada lista de partido o alianza electoral presenta candidatos por el número de vacantes que hay que llenar en el distrito, las que se distribuyen proporcionalmente al número de votos obtenidos, a partir de un piso del tres por ciento de los sufragios emitidos válidos, dividiendo los votos de cada lista tantas veces como la cantidad de bancas debe ser cubiertas. Los resultados, de mayor a menor, sirven para asignar los cargos vacantes de cada lista hasta cubrirlos a todos. Esto permitirá saber el número de asientos que corresponden a cada lista. El resultado de la asignación de escaños en la Cámara se puede verificar si se divide la cantidad de votos obtenidos por cada partido por la cifra que sirvió para asignar la última banca en disputa, denominada “cifra común repartidora”, operación que dará la cantidad de diputados que corresponde a cada lista de candidatos. En USA se usa el sistema de voto uninominal, por circunscripciones. El diseño de las circunscripciones ha suscitado conflictos y sentencias judiciales, que han tratado de combatir los dibujos caprichosos de los mismos, para favorecer o perjudicar a alguno de los partidos, práctica que se denomina gerrymanderig, por un gobernador de Massachusetts, Elbridge Gerry, que en el siglo XIX los trazaba en forma de salamandra. En Argentina se dibujaron las circunscripciones de esta forma durante la segunda presidencia de Perón, para disminuir la representación de la UCR.

Aunque no está previsto en la Constitución, en la segunda mitad del siglo XX se estableció por ley que deben elegirse suplentes, además de los titulares de las bancas, que son los que le siguen en orden de lista como titulares de la misma, y, agotada ésta, se continúa con la lista de suplentes, que los partidos o alianzas electorales presentan en las elecciones junto a la de titulares. Los diputados suplentes se incorporan en caso que queden vacante en forma definitiva las bancas (art. 164 del Código Electoral, Ley 19945), pero el artículo 21 del Reglamento Interno autoriza a la Cámara a incorporarlo transitoriamente cuando los titulares tengan licencias, lo que nunca ocurrió hasta ahora. El proyecto De Ángelis decía: “Cada provincia nombrará un diputado suplente para reemplazar a los que, por algún accidente, dejaren su puesto vacío” (art. 27). La Constitución dice que en caso de vacante el Gobierno de Provincia o de la Capital hace proceder a la elección de un nuevo miembro (art. 39º hoy 51), en forma similar a lo que dispone la norteamericana (art. I Secc. II 4).

Las mujeres integran el Congreso en Argentina desde 1952, en que se incorporaron 23 diputadas y 6 senadoras, lo que era el 15% y el 20 % respectivamente de la totalidad de miembros de cada cámara, como consecuencia de la ley de voto femenino que se aprobó en 1947. La ley 24.012 de 1991, reglamentada por el Decreto 1246 del año 2.000, estableció el llamado “cupo femenino”, por el que las listas de candidatos deben tener al menos un treinta por ciento de representante de alguno de los sexos (las mujeres eran entonces sólo el 6% de la Cámara baja). En la reforma de la Constitución 1994 se declaró “la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se garantizará por acciones positiva en la regulación de los partidos políticos y en el régimen electoral” (art. 37). 

La Cámara de Diputados tiene la iniciativa en el tratamiento y aprobación de las leyes sobre contribuciones y reclutamiento de tropas (art. 40º); igual que en el proyecto de Alberdi (art.65); en la de 1919 la tenía en materia de contribuciones, tasas e impuestos (art. VII) y en la de 1826 en la imposición de contribuciones (art.18). Después de la reforma de 1994 recibe, también, los proyectos de ley que por iniciativa popular se presentan al Congreso (art. 39 de la Constitución reglamentado por ley 24.747) e inicia el trámite para someter a consulta popular vinculante a proyectos de leyes (art. 40).

En nuestro país el Congreso sanciona anualmente la ley de presupuesto, que se elabora según el procedimiento fijado en la ley de Administración Financiera 24.156, vigente desde enero de 1993, y de acuerdo con la ley complementaria de presupuesto 11.672. El Jefe de Gabinete tiene que mandarlo al Congreso el 15 de setiembre de cada año. En Estados Unidos “(...)el Congreso no aprueba una ley de presupuesto(...)” sino que dicta trece resoluciones que “(...)aprueba autorizaciones para gastar” que contienen los presupuestos que financian los programas de las distintas áreas del Gobierno federal. “Cada cámara cuenta con un comité de apropiaciones, cuya creación data de 1865, y un comité de presupuesto creado en 1975. El comité de presupuesto es responsable de preparar la resolución conjunta que fija el gasto máximo para 18 categorías funcionales. Dentro de cada comité de apropiaciones funcionan 13 subcomités para distintas áreas del gasto público.” 

IV. SENADO

Los senadores, según la Carta de 1853, eran elegidos por las Legislaturas provinciales a pluralidad de sufragios, y en la Capital Federal, de la misma forma que el Presidente y Vicepresidente de la Confederación (art.42º), o sea por un colegio electoral integrado por una cantidad de electores, votados por el electorado, igual al duplo de senadores y diputados que el distrito mandaba al Congreso. Duraban nueve años y el Cuerpo se renovaba por tercios cada tres años (art. 44º). Eran y son, ahora, reelegibles indefinidamente, El primer Senado, sesionó en la ciudad de Paraná, desde 1854, tuvo veintiséis miembros, porque había sólo trece provincias (la de Buenos Aires estaba separada de la Confederación). 

La Constitución de 1826 preveía también dos senadores por cada Provincia y por la Capital, que duraban el mismo tiempo y se renovaban de la misma manera (art. 23), en cambio la de 1819 los senadores por Provincia eran uno y había tres senadores militares con grado que no baje de Coronel Mayor; un Obispo y tres Eclesiásticos; uno por Universidad y el Director del Estado, concluido el tiempo de su gobierno (art. X). El proyecto de Alberdi preveía un Senador “efectivo” y un suplente por provincia (art.54) y el de Pedro de Ángelis preveía dos senadores elegidos por cada legislatura provincial (art.34). La Constitución reformada en 1949 hizo electivos a los senadores, pero redujo su mandato a seis años, con renovación por mitades cada tres (arts.47 y 49). El Estatuto Fundamental de 1972 preveía tres senadores, elegidos en forma directa por el pueblo de las provincias y la Capital Federal, dos correspondían a la lista que obtuviera la mayoría absoluta de los votos emitidos válidos y el primer titular de la lista que siguiere en número de votos (art. 10). Si no se obtenía mayoría absoluta se practicaba una segunda vuelta entre las dos listas más votadas y se adjudicaba el triunfo a la que obtuviera la mayoría absoluta de los votos emitidos válidos (art.11), su mandato duraba cuatro años y eran reelegibles indefinidamente.

Desde la reforma de 1994 la Cámara alta tiene, de nuevo, tres por cada distrito, lo que totaliza setenta y dos miembros -si están todos incorporados-. Desde 2001 son elegidos en forma directa por el cuerpo electoral de los distritos, asignándole dos al partido que obtenga la mayor cantidad de votos y uno al segundo, con mandato por seis años, reelegibles, y renovables por tercios, cada bienio. Desde 1994 hasta el 10 de diciembre de 2001 los tres senadores, y sus suplentes, eran elegidos, dos para la primera mayoría y uno para la segunda, por las Legislaturas de las Provincias y en la Capital Federal por un colegio electoral. Desde 2001 se exige el “cupo femenino”.

En USA los senadores fueron siempre dos por estado y la Capital, donde reside el Gobierno de la Unión, Washington D.C., no tiene ninguno. Originariamente los estados fueron 13, por lo que había 26 senadores, actualmente son 50, por lo que tiene 100 integrantes. Son elegidos en forma directa por el pueblo de los Estados, desde la Enmienda XVIIª de 1913,y antes lo eran por las Legislaturas de los mismos, con mandato de seis años y con renovación cada dos.
Para ser electo Senador, en nuestro país, hay que tener treinta años de edad (como en la Constitución de 1819, art. XI, en cambio la de 1826 exigía treinta y seis años, art. 24), haber sido ciudadano seis años (las Constituciones de 1819, art. XI, y 1826, art. 24, exigían nueve), disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes o su equivalente (art. 43º) (la Constitución de 1819 exigía “un fondo de ocho mil pesos, una renta equivalente, o una profesión que lo ponga en estado de ser ventajoso a la sociedad”, en el art. XI, y en la de 1826 “diez mil pesos, o una renta equivalente, o profesión científica, capaz de producirla”, en el art.24). Néstor Pedro Sagües dice que “El monto indicado e1quivaldría a cerca de 3.300 kg. de oro fino (Bidegain), es decir, aproximadamente u$s 3.000 mensuales. La cláusula tiene un sentido oligárquico, muy resistido en su momento (se aprobó en el Congreso Constituyente por una mayoría muy ajustada), (...)” , sin embargo e inexplicablemente no fue suprimida en la reforma de 1994, como lo había hecho la de 1949 (art. 48). En la reforma de 1860 se agregó, ser natural de la provincia que lo elige o con dos años de residencia inmediata en ella (art.47º). La de 1949 requería diez años la ciudadanía en ejercicio para ser Senador (art.48).

El Senado lo preside, como en Estados Unidos, el Vicepresidente de la Confederación, desde la reforma de 1860, de la Nación, que tiene voto sólo en caso de empate (art. 45º) y cuando está impedido de hacerlo por el Presidente Provisional (art. 46º). El Reglamento actual dispone que a este lo sustituye a su vez: el Vicepresidente, el Vicepresidente Primero o el Vicepresidente Segundo del Senado, que son elegidos por el Cuerpo de entre sus miembros todos los años en las sesiones preparatorias. Si faltan también estos senadores lo deben hacer los presidentes de las comisiones asesoras permanentes en el orden previsto en el Reglamento. Este prevee, también, que “(...)En los casos en que la Cámara estuviese presidida por un senador, corresponde que el mismo vote en las cuestiones sometidas a resolución de la Cámara, ejerciendo, en caso de empate de la votación, el derecho de decidir la misma(...)”(art.34), por lo que no encontramos fundamentos a la denuncia penal formulada en contra de Juan Carlos Maqueda, porque votó en la sesión del 30 de mayo de 2002, en particular el artículo 1º la ley 25.602. derogatoria de la ley 20.840 de “subvención económica”, como senador entre los 34 votos que empataron la votación y, luego, como presidente del Senado desempató, ya que su conducta se encuadra en esta disposición reglamentaria, que no le encontramos objeción constitucional. 

La Presidencia es asistida por tres Secretarios, el Parlamentario, el Administrativo y el de Coordinación operativa, y cuatro Prosecretarios, todos ellos elegidos por el Cuerpo, pero que no pertenecen al mismo. El Secretario Parlamentario tiene a su cargo, nada menos, que la custodia del texto original de la Constitución sancionada en 1853, que mantiene guardada en su caja fuerte. En USA el Vicepresidente designa a su reemplazante, cuando no puede ejercer el cargo de Presidente Provisional, y está asistido por un Clerk. No se votan senadores ni representantes suplentes. Cuando falta definitivamente un Senador el Gobernador del Estado designa a su reemplazante hasta que el cargo sea cubierto por quién sea elegido por el pueblo.

En su seno también hay bloques parlamentarios y comisiones asesoras permanentes -que hasta el año 2002 eran 47-, especiales –entre las cuales están las investigadoras- y la de Labor Parlamentaria; en el Senado Norteamericano hay comités y subcomités. Los senadores junto a los diputados integran comisiones bicamerales, y ambos participan de organismos interparlamentarios internacionales como: la Unión Parlamentaria, el Parlatino o comisiones interparlamentarias con otros países como ocurre, por ejemplo, con el Congreso de Chile.

Las atribuciones de las comisiones especiales investigadoras se pueden confundir y superponer con las que ejercen los tribunales de justicia para determinar la comisión de delitos, sin embargo, ella tiene que tener por propósito, como bien dice Germán J. Bidart Campos, que el Congreso pueda “ejercer actos que son de su competencia propia a tenor de la constitución.” Ya que “(...) parece aceptable el criterio del juez Warren, de la Corte norteamericana, en el caso Watkins c/ States (1957), en el sentido de que comprende investigaciones relativas a la ejecución de las leyes existentes, de las leyes propuestas o de las posiblemente necesitadas, así como sobre defectos del sistema social, económico o político con el propósito de habilitar al congreso a remediarlos. Pero no se extiende a los asuntos privados de los individuos, ni puede tener por fin castigar a los investigados, interferir en la competencia de otros órganos de poder, examinar el fundamento de las sentencias, o penetrar en los asuntos secretos o confidenciales que, conforme a la constitución, entran en los actos privativos del ejecutivo.”

El Senado iniciaba las reformas de la Constitución (art. 51º), lo que fue suprimido en la reforma de 1860, y autoriza al Presidente para declarar el estado de sitio en caso de ataque exterior (art.49º). Presta acuerdo a la designación que hace el Presidente de la Confederación, de los Magistrados de la Corte Suprema y de los demás tribunales federales inferiores; de los Ministros Plenipotenciarios y Encargados de Negocios, y la provisión de los empleos militares de oficiales superiores de ejército y armada; y por sí sólo en el campo de batalla (art. 83º incisos 5º, 10º y 16º). También en Estados Unidos el presidente necesita del acuerdo del Senado para “(...) nombrar de la misma manera a los embajadores, ministros públicos y cónsules, a los magistrados de la Suprema Corte, y a todos los demás empleados de la Unión que se crearen en virtud de las leyes, cuyos nombramientos no estuvieren determinados de otra manera en esta Constitución. Pero el Congreso puede por medio de una ley, conferir la facultad de nombrarlos empleados subalternos que estime conveniente a sólo el presidente, a los tribunales de justicia, o a los jefes de departamentos.” (Art. II Secc. II 2) 

Desde la reforma de 1994, es cámara de origen de la ley convenio de coparticipación federal (art. 75 inciso 2) y de las leyes que tiendan a “Proveen al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciales que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones” (art. 75 inciso 19).

En USA se rompió la prerrogativa exclusiva, que había impuesto el absolutismo, de que los jefes de estados eran los que exclusivamente intervenían en los tratados internacionales cuando se dispuso que: “El presidente, con consulta y aprobación del Senado, tendrá facultad para hacer tratados, siempre que en ellos convengan las dos terceras partes de los senadores presentes, (...)(Art. II Secc. II 2). En la Constitución de 1853 los concluye y firma el Presidente pero el Congreso los aprueba por ley (art. 64º inciso 19º), algunas veces parcialmente o con reservas. Sin embargo, hay tratado ejecutivos –executive agreements- que no son aprobados por el Congreso y la jurisprudencia de la Corte Suprema, al aplicarlos, los ha convalidado (Fallos, 249:620). En la reforma de 1994 se estableció que las provincias pueden “(...)celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional(...)” (art. 124). En Estados Unidos existe lo que se llama el “fast track”, por el cual el Congreso de la Unión aprueba el trámite rápido de tratados internaciones que todavía no han sido negociados, concluidos ni firmados por el Poder Ejecutivo. 

También, nuestra Ley Fundamental permite que se aprueben o desechen los concordatos con la Silla Apostólica (art. 64º inciso 19º). La reforma de 1994 suprimió la atribución presidencial de ejercer “(...) los derechos del patronato nacional en la presentación de Obispos para las iglesias catedrales, a propuesta en terna del Senado” y que concede “(...) el pase o retiene los decretos de los Concilios, las Bulas, Breves y Rescriptos del Sumo Pontífice de Roma, con acuerdo de la Suprema Corte; requiriéndose una ley cuando contienen disposiciones generales y permanentes.” (art. 83º inciso 8º y 9º), por lo acordado con la Santa Sede de 1966.

Estas últimas atribuciones exclusivas, en el pensamiento de los constituyentes de Filadelfia, pretendieron hacer del Senado un consejo político, que asesorara al Presidente, de allí quizás la práctica, que en una primera etapa siguió el mismo, de sesionar en forma secreta. Este sigilo se practicó entre nosotros hasta la reforma de 1994 respecto del trámite para prestar acuerdo a los magistrados del Poder Judicial.

V. DISPOSICIONES COMUNES A AMBAS CÁMARAS

En el seno de ambas cámaras, en nuestro país, los diputados y senadores están organizados en bloques, según sus afinidades políticas. En 1895 se reconoció oficiosamente la existencia de los mismos y en 1915 se les dieron oficinas, actualmente están previstos en los reglamentos de las dos cámaras, que exigen como mínimo tres diputados o dos senadores, o menos de esta cantidad si el partido político existiere antes de la elección del legislador.

Ningún miembro del Congreso podrá recibir empleo o comisión del Poder Ejecutivo, sin el previo consentimiento de la Cámara respectiva, excepto empleos de escala (art.61º) -esto estaba en la Constituciones de 1819 (art. XXIX) y de 1926 (art.21)- y los eclesiásticos regulares no pueden ser miembros del Congreso (esto fue suprimido en la reforma de 1949), ni los gobernadores de Provincia por la de su mando (art. 62º). Esta disposición es igual a lo propuesto en el proyecto de Alberdi (art.48).

Cada cámara es juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su validez (art. 53º), y sus decisiones no podían ser revisadas por los jueces por considerarla “cuestión política no judiciable”, lo que varió con el reciente fallo de la Corte Suprema en el caso Bussi. El mismo se suscitó porque el 1º de diciembre de 1999 la Cámara de Diputados se negó a incorporar al diputado Antonio Domingo Bussi, quién había sido gobernador en Tucumán en el último gobierno militar, pero que había sido elegido por cien mil votos en dicha provincia, en las elecciones del 24 de octubre de 1999, a pesar que ni la oficialización de su candidatura, ni el comicio, ni el resultado electoral, ni el diploma que se le expidió fueron impugnados ante la Junta Electoral. El 10 de mayo de 2000 la Cámara le rechazó el diploma “de conformidad al artículo 64 de la Constitución Nacional”, en consonancia con el Dictamen de su Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamento, del 13 de abril de ese año, que “(...) en nombre de la Constitución de la Nación Argentina, en nombre de la justicia universal, en nombre del “nunca más” y en nombre de la propia dignidad de esta Cámara y de sus integrantes, solicitamos a nuestros pares que se rechace el diploma del diputado electo Antonio Domingo Bussi”. En su reemplazo se incorporó posteriormente su hijo Ricardo Argentino Bussi, otro miembro de su partido. 

Antonio Domingo Bussi interpuso amparo el que fue rechazado en primera instancia y en la Cámara, por tratarse de una “cuestión política no justiciable”, fundándola ésta en que la “decisión relativa a la integración de uno de los tres órganos esenciales de la estructura del Estado, cuyas competencias excluyentes forman la esencia de la forma republicana de gobierno, encuadra en lo que la doctrina conceptúa como `acto institucional´, es decir un acto que ejecuta directamente una norma constitucional y que, por tanto, es dictado en ejercicio de una actividad reglada o discrecional de los órganos estatales”. “El tema escapa al ámbito del Poder Judicial, ya que encomendarle la decisión de cuestiones como la de autos significa poner en juego la independencia del Poder Legislativo. Las Cámara del Congreso constituyen cuerpos políticos por lo que llama hacia sí el proceso electoral del que depende su propia integración.” 

Pero la Corte Suprema de Justicia revocó esta sentencia, por voto unánime, el 11 de octubre de 2001, y con dictamen en igual sentido del Procurador General de la Nación, argumentando que “El actor sostiene que la Cámara de Diputados no tiene competencia para actuar como lo hizo, esto es, que habiendo sido proclamado legislador por las autoridades electorales pertinentes y reuniendo todos los requisitos que la Constitución Nacional exige para ser diputado, sólo corresponde proceder a su incorporación. Esa determinación es una cuestión justiciable. Dicho con otro giro, planteada una causa, no hay otro poder por encima del de esta corte para resolver acerca de la existencia y los límites de las atribuciones constitucionales otorgadas a los departamentos legislativos, judicial y ejecutivo, y del deslinde de atribuciones de éstos entre sí y con respecto a los de las provincias. No admite excepciones, en estos ámbitos el principio reiteradamente sostenido por el tribunal, ya desde 1864, en cuanto a que él “es el intérprete final de la Constitución (“Fallos”, 12:340)(...) uno de los pilares en que se asienta la Constitución Nacional es el principio de la soberanía del pueblo (artículo 1º). Este, en términos de Hamilton, implica que el pueblo debe poder elegir a quien lo gobierne según le plazca (véase la cita en “Powell versus Mc Cormack”, página 547). El actor, elegido por el pueblo en comicios libres, resiste la negativa de la Cámara de Diputados a incorporarlo y ésta invoca la Constitución Nacional para vedarle su ingreso. Este conflicto configura la cuestión justiciable que el a quo desconoció y cuya comprobación impone dejar sin efecto la sentencia recurrida.”

Cada cámara hace su reglamento interno (art.55º), el de Diputados actual rige desde marzo de 1997 y reformó el que regía en 1963, su antecedente remoto fue el de la Legislatura de Buenos Aires de 1822, redactado por Bernardino Rivadavia, Manuel José García y Juan José Paso quienes tuvieron en cuenta “Táctica de las Asambleas Legislativas” de Jeremías Bentham y el “Manual de Jefferson”. Pero la Constitución no prohíbe que haya también un “Reglamento General del Congreso”, como el que proyecté y propuse cuando integré la Cámara de Diputados de la Nación, y como existe en otros países. Aquel proyecto regulaba las sesiones del Congreso reunido en Asamblea, su constitución, las sesiones en general, y las especiales, como las que hacían el escrutinio y rectificación de la elección de Presidente y Vicepresidente de la Nación, la toma de juramento al Presidente y Vicepresidente, los casos de acefalía, la sesión conjunta que escucha el mensaje del Presidente de la Nación cuando comienzan las sesiones ordinarias del Congreso y la que acepta los motivos de la dimisión del Presidente y Vicepresidente. Además reglamentaba el juicio político, las comisiones bicamerales, incorporaba en su texto las normas básicas de tramitación de proyectos (contenidos en la ley Olmedo), normas sobre la estructura y redacción de proyectos de ley, comunicaciones y pedidos de informe al Poder Ejecutivo y órganos dependientes del Congreso, como el Registro de personas privadas de libertad y el Defensor del Pueblo. 

Con dos tercios de votos las cámaras pueden corregir a cualquiera de sus miembros por desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones o removerlo por inhabilidad física o moral sobreviniente a su incorporación, y hasta excluirlo de su seno. Para aceptarle la renuncia basta la mayoría de uno sobre la mitad de los presentes (art.55º). En aplicación del mismo se apercibió al diputado Luis Saadi el 19 de mayo de 1993; se le aplicaron suspensiones a los diputados H.Cambaresi, el 24 de agosto de 1988 y Eduardo Varela Cid, en la sesión del 18 y 19 de abril de 1995; y se lo excluyó de su seno al diputado Ángel Luque en la del 18 y 19 de abril de 1991. 

La de USA también dispone que cada cámara dicta su reglamento interior y puede castigar a sus miembros por mala conducta, y aún expulsarlo con la aprobación de los dos tercios (art. I Secc. V 2). Además dispone llevan actas de las sesiones, las que se publicarán, con excepción de las que exijan reserva y en las mismas se harán constar los votos de sus miembros si una quinta parte de los presentes lo exige (art. I Secc. V 3). 

En el Congreso Argentino se han dictado un centenar leyes secretas, la primera es la 2802 de 1891, sin que la Constitución lo autorice, y cuando fui diputado presenté un proyecto para reglamentar el alcance y publicar este tipo de leyes.

Para sesionar las cámaras necesitan el quórum de la mayoría absoluta de sus miembros, pero un número menor podrá compeler a los miembros ausentes, a que concurran a las sesiones (art.53º). Las decisiones se aprueban por el voto de la mayoría absoluta de los presentes, o sea más de la mitad, lo que no es igual a la mitad más uno -como establecían los reglamentos de ambas cámaras hasta 1997- felizmente ahora corregidos. La Constitución, algunas leyes y los reglamentos exigen, en algunos casos, mayorías especiales para el quórum o para votar. Con la reforma de 1994 los casos de quórum y mayorías especiales se han aumentado considerable e innecesariamente, lo que ha creado un verdadero galimatías respecto de este tema. En el Congreso de USA no hace falta un número determinado para sesionar aunque sí para votar, en Argentina para continuar una sesión que pasó a cuarto intermedio no hace falta quórum, salvo que alguien mocione que se lo verifique o que se vote.

El artículo 60º dispone: “Cada una de las Cámaras puede haber venir a su sala a los Ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes.”Este artículo prevé lo que en términos reglamentarios se denomina “interpelaciones”, instituto que ha caído en desuso en las últimas décadas en nuestras cámaras, y que tiene por antecedente en el artículo XXX de la Constitución de 1819 y el 39 de la de 1826. En la reforma de 1949 fue sustituido por otro que rezaba: “Cada una de las cámaras puede solicitar al Poder Ejecutivo los informes que estime conveniente respecto a las cuestiones de competencia de dichas Cámaras. El Poder Ejecutivo podrá optar entre contestar el informe por escrito, hacerlo personalmente su titular, o enviar a uno de sus ministros para que informe verbalmente.” Los Ministros del Poder Ejecutivo pueden asistir a las sesiones de cualquiera de las cámaras y hacer uso de la palabra, pero no pueden votar (art.89º).. Deben, además, contestar los pedidos por informes que por escrito aprueben y soliciten las cámaras, lo que no siempre ocurre, por ello cuando fui diputado presenté un proyecto, que el Congreso aprobó como ley 24.157, donde se reglamentaban estos pedidos de informes, la que fue vetada por el Presidente Carlos Saúl Menem. 

El Jefe de Gabinete de Ministros, creado en la reforma de 1994, debe asistir todos los meses a una y otra cámara y rendir un informe de la marcha del gobierno y sobre lo que se lo interrogue. Las cámaras pueden aprobar un voto de censura y obligarlo a renunciar. Los Ministros del Poder Ejecutivo tienen que mandar una memoria detallada anual, después de la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso, acerca del estado de la Nación, en lo relativo a los negocios de sus respectivos departamentos (art.87º), lo que casi nunca ocurre.

Los eclesiásticos regulares no pueden ser miembros del Congreso, ni los Gobernadores de Provincia por las de su mando.” (art. 62º) Este texto proviene del proyecto de Alberdi (art. 48) e inexplicablemente no fue suprimido, en lo referido a “los eclesiásticos regulares”, ante su evidente obsolescencia, en la reforma de 1994, como ya lo hizo la de 1949.

“Los servicios de los Senadores y Diputados son remunerados (como decía el art. 22 y 30 de la Constitución de 1826, el 43 del Proyecto de Alberdi; y el 31 del proyecto De Ángelis usa la expresión “indemnización” en vez de remuneración) por el Tesoro de la Confederación con una dotación que señalará la ley”(art. 63º). Una cláusula similar hay en la Constitución de USA (Art. I Secc. VI 1).

VI. TRANFERENCIA DE ATRIBUCIONES AL PODER EJECUTIVO

La Constitución de 1853 se aparta de la de Filadelfia cuando en el artículo 83º inciso 2º dice: “Espide las instrucciones y reglamentos qe. sean necesarias pª la ejecución de las leyes de la Confederación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias”, lo que implicaba atribuirle al Presidente la facultad de completar el texto de las leyes sancionadas por el Poder Legislativo. 

La reforma de 1994 agregó dos disposiciones que ampliaron estas competencias legislativas del Poder Ejecutivo: el “Artículo 76, que dice: Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.
La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa” y el inciso 3 del artículo 99 que expresa: “(...) El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.

Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.

El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.”

Antes de 1994 los presidentes habían ejercido estas competencias no compatibles con el texto constitucional. Según Delia Ferreira Rubio y Mateo Goretti, se dictaron 15 decretos de necesidad y urgencia entre 1853 y 1976; 8 entre 1983 y 1989; 224 desde el 9 de julio de 1989 hasta el 30 de agosto de 1998, más otros 248, que algunos discuten si pueden considerarse tales. La Corte Suprema convalidó este proceder en el caso “Peralta” de 1990. 

Como hubo delegaciones legislativas antes de la incorporación del artículo 76, en 1994 se estableció, también, la cláusula transitoria octava, que expresa: “La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley. (Corresponde al artículo 76)” Este plazo fue prorrogado por leyes 25.148 y luego por la 25.645, que aprobó la legislación delegada anterior a 1994.

La Comisión Bicameral Permanente, creada en la reforma de 1994, que el Congreso aún no reglamentó, ya había sido prevista en el artículo 65 del proyecto de Alberdi con las siguientes atribuciones “1º Velar sobre la observancia de la Constitución, y de las leyes fundamentales del Estado, para dar cuenta al siguiente Congreso de las infracciones que pueden haberse cometido. 2º Convocar al Congreso a sesión extraordinaria, en los casos previstas por la Constitución. 3º Pasar aviso a los Senadores y Diputados suplentes para venir a ocupar el lugar de los propietarios, en los casos de impedimento físico o moral.”(art. 66). Cuando fui diputado propuse, también, una Comisión Permanente del Congreso, de diez senadores y diez diputados, en el ya comentado proyecto de “Reglamento General del Congreso”, con la función de velar por el cumplimiento de la Constitución y las leyes, y: “1. Solicita informes a los ministros del Poder Ejecutivo. 2 Efectúa investigaciones. 3. Designa comisiones especiales entre sus miembros. 4. Emite declaraciones. 5. Informa de sus actuaciones al Congreso. 6. Solicita al Poder Ejecutivo la convocatoria a sesiones extraordinarias o pide la ampliación de su temario.”

VII LOS ROLES DEL CONGRESO

El Congreso cumple con muy distintos roles dentro de nuestra organización política, a saber:

1.    Constituyente.

2.    Legislar.

3.    Controlar.

4.    Establecer cargas públicas y conceder beneficios.

5.    Aprobar el presupuesto y la cuenta de percepción e inversión.

6.    Aprobar tratados internacionales y actos de gobierno.

7.    Intervenir en la designación, renuncia y remoción de funcionarios.

8.    Investigar, encuestar e inspeccionar.

9.    Es escenario de la oposición.

10.  Caja de resonancia de la opinión pública.

11.  Educar a los políticos y a los ciudadanos.

12.  Representar y participar.

13.  Procurar intereses de los electores y de la sociedad en general.

14.  Mediar y concertar.

15.  Debatir, discutir y acordar.

16.  Es la residencia de la “clase“ política.

17.  Protocolares.

18.  Comunicar.

19.  Velar por la ética pública.

20.  Imagen de la Democracia

VIII. CONCLUSIONES

El Congreso y la democracia, superaron los cuestionamientos que recibieron desde el autoritarismo en el desgraciado período que va desde 1930 a 1983, en que se alternaron gobiernos civiles con gobiernos militares. Sin embargo, en la nueva etapa iniciada en 1983, donde la convicción ciudadana por la democracia es firme, se han planteado nuevos desafíos, como el que Dick Morrisseñala, en clave norteamericana, referido al paso de la democracia madisoniana (representativa) a la jeffersoniana (directa) , que en realidad significa -después de la consulta popular del Beagle (1985), de los nuevos derechos a la iniciativa y consulta popular introducidos en la reforma constitucional de 1994 y, especialmente, de la crisis de diciembre de 2001- que los ciudadanos, los que votan, están mejor informados y exigen mayor participación, no toleran los oscuros procedimientos de selección de candidatos (en listas sábanas), ni el despersonalizado sistema electoral vigente y objetan el ejercicio de la función de los legisladores por falta de transparencia, por la no rendición de cuentas, por las dudas que en algunos casos suscita el comportamiento de los representantes del pueblo y por el “clientelismo” político que, entre otras cosas, ha poblado de “ñoquis” la administración del Congreso. 

Quizás, llegó el momento de hacer una reforma del Congreso, como ocurrió en Estados Unidos en 1946, para modernizar su funcionamiento, mejorar la calidad de sus integrantes y de quienes los asesoran, regular el accionar de los lobbies, modernizar los modos de comunicación entre el Congreso y sus legisladores con los ciudadanos y consultarlos con mayor frecuencia respecto de los temas espinosos en que se toman decisiones y se legisla. Es necesario ponerle freno al frecuente ejercicio que el Poder Ejecutivo hace de la función legislativa, al reglamentar las leyes, al hacer uso de la delegación que le hace el propio Congreso para dictarlas (art. 76 de la Constitución reformada en 1994) y a la atribución de dictar decretos de necesidad y urgencia (art. 93 inciso 3), que el Congreso al no reglamentar ni integrar la Comisión Bicameral Permanente, ha dejado de controlar.

Los constituyentes de 1853 al crear el Congreso quisieron lo que Carlos María Bidegaindescribió como “un Congreso ideal”, al decir: “Un buen Congreso, a mi juicio, será el que ostente un título legítimo de representación, esté integrado en un elevado porcentaje por personas capaces para el desempeño del cargo, por su cultura, inteligencia, laboriosidad y antecedentes; cuente con un buen reglamento y en su correcta aplicación construya su `derecho parlamentario’ y se atenga a él, sobre la base del aprovechamiento del tiempo, la organización del trabajo en comisiones efectivamente dedicadas al estudio, el estricto respeto de las facultades de control, iniciativa y libertad de expresión de las minorías, sin perjuicio de la responsabilidad de la mayoría de cumplir su plan de labor, superando por medios lícitos toda abusiva maniobra obstruccionista; sepa actuar con urgencia cuando sea necesario, pero con serenidad y mesura dando ejemplo de respeto de los derechos de las personas y a las competencias del Poder Judicial y del Poder Ejecutivo; sea escrupuloso, hasta el punto de exageración, en el cuidado del comportamiento ético de las Cámaras, de sus miembros y de todo el Gobierno”.

La historia, sin embargo, demuestra que no siempre se han respetado estos altos propósitos y el Congreso, sea por defecto de quienes fuimos sus integrantes o por incomprensión de la sociedad, no siempre fue el centro de nuestra república democrática. Las consecuencias de nuestra infidelidad a estos postulados la hemos pagado muy cara y es de desear que en el futuro el Congreso vuelva a ser símbolo de la democracia y fiel reflejo de las aspiraciones de nuestro pueblo.

                                                      Córdoba, octubre de 2005.