Una obra dedicada al Parlamento tiene en nuestro país un valor superlativo.

El Derecho Parlamentario fue, y tal vez sigue siendo, el pariente pobre del Derecho Constitucional. Parece una cruel ironía que el estudio de la institución más democrática del Estado Constitucional no sea objeto de especial atención por la ciencia política ni constitucional. Podemos proponer una prueba para determinar la calidad democrática de un país: contabilizar la cantidad de obras dedicadas al Parlamento, su organización y funcionamiento¹. Encontraremos, seguramente, una relación directa entre una y otra. Y decimos el pariente menospreciado, porque los otros órganos del Estado cuentan abundantes y exhaustivos estudios: el Poder Ejecutivo tiene al Derecho Administrativo, y el Poder Judicial al Derecho Procesal Civil, Penal, Laboral, etc. ¿Y el Poder Legislativo? al Derecho Parlamentario. En nuestro país, son escasas las obras dedicadas íntegra y especialmente a este órgano democratísimo del Estado. Quizás hasta puede explicarse la escasa, por no decir, ausencia de estudios anteriores a 1983 pues durante cada vez mas largos períodos el Congreso había sido suprimido por la fuerza, sacrificado como víctima propiciatoria en el altar de mesianismos y autoritarismos de toda laya, tiempos donde las convicciones democráticas de varias generaciones de argentinos del siglo XX habían declinado. Pero no hay explicación posible después de la recuperación del Estado constitucional en 1983. No dudo que la noche oscura de la dictadura nos dejó el duro aprendizaje del valor de los derechos y libertades, y la importancia del Congreso como su más importante guardián político². En este marco la trascendencia del Libro de Gentile “Derecho Parlamentario Argentino” publicado en 1997.

Es la institución más democrática pero, paradojalmente, también el órgano más vulnerable porque su naturaleza su conformación horizontal y pluralista, donde naturalmente transcurre la polémica entre oficialismo y oposición, lo encuentra inerme a los ataques. Cuando un parlamentario recibe una crítica, fuese o no justificada, no existe un mecanismo de resguardo que reaccione como defensa colectiva.

Es el único órgano del Estado donde la oposición política tiene garantizado un espacio institucional desde donde ejercer una porción de poder político equivalente a la adhesión que recibió del voto del electorado.

Pero como dice Pedro De Vega “una cosa es denunciar la contraposición entre el modelo teórico y realidad empírica (lo que entraría dentro de la ‘crítica inmanente’), intentando eliminar o, cuanto menos, paliar las diferencias entre ambos, y otra muy distinta condenar el modelo y sus bases legitimadoras (lo que entraría dentro de la ‘crítica trascendente’)³”. ¿Cuántas críticas al parlamento son de este último género ?. Esto no es de extrañar porque un pueblo no pasa de la cultura autoritaria a la democrática de la noche a la mañana.

El libro de Gentile, precisamente, corresponde al primer tipo. Describiendo da respuesta a muchos interrogantes, en algunos casos sirve para develar lo que no se conoce y en otros para que se enmiende lo que se debe corregir.

Esta obra, en particular, añade un agregado adicional, porque su autor, se desempeñó como diputado nacional entre 1989 y 1991⁴ representando la provincia de Córdoba, lo que le permitió un conocimiento “desde dentro” del Congreso que, sumado a su condición de profesor de derecho constitucional, le permite ver con una mirada analítica diferente el quehacer parlamentario, lo que proporciona una perspectiva enriquecedora a este trabajo. Esta visión y experiencia práctica es un “plus” que ofrece esta obra.

Escasa bibliografía argentina: Luego de haber revelado las circunstancias en que aparece la obra de Gentile, debemos también destacar que la obra constituye un hito en la bibliografía argentina, porque es la primera obra de Derecho Parlamentario que hace un estudio teórico y analítico del Congreso nacional.

Este libro de Gentile es parangonable con la obra “Derecho parlamentario español” de Fernando Santaolaya, publicada en 1984 en Madrid (Editora nacional), que constituyó una revelación del significado y valor del parlamento en un Estado democrático luego de décadas de dictadura.

En repaso historiográfico de la bibliografía argentina en derecho parlamentario en general nos muestra apenas dos obras de principios del siglo pasado (en 1900 Romero y en 1906 el uruguayo Jimenez de Aréchaga⁵). A partir de 1983 se pueden destacar muy pocas mas (Perez Guilhou y otros, Quiroga Lavié), aunque empiezan a haber más trabajos que se ocupan de temas históricos o aspectos particulares, los que pueden consultarse en la abundante bibliografía que acompaña Gentile al final de la obra (pp.761 a 792)⁶.

El “DERECHO PARLAMENTARIO” de Gentile, por tanto, reviste una importancia trascendental porque es la primera obra que hace un análisis sistemático de esta rama especial y central del Derecho Constitucional y una completa descripción de la organización, funcionamiento y competencias del Congreso Nacional.

La Primera Parte de la obra explica lo que es el Derecho Parlamentario y su importancia por ser el substratum del proceso de formación del resto del ordenamiento jurídico. Es sumamente valioso el análisis de las fuentes normativas del derecho parlamentario que muchas veces del derecho constitucional no advierte con claridad su peculiaridad porque, por un lado, el Congreso y sus cámaras hacen aplicación directa de normas constitucionales, y, por otro, el Reglamento de cada cámara tiene rango de ley por el valor superlativo para su organización y funcionamiento y que comparte igual jerarquía con las leyes que regulan el quehacer de ambas cámaras (p. ej. ley 13640 de caducidad, Ley 24156 de Administración Financiera que regula la Comisión Mixta revisora de cuentas, elección de los miembros de la Auditoría General de la Nación y lo relativo al presupuesto y cuenta de inversión; Ley 11601 sobre imprenta del Congreso; Ley 24059 sobre Comisión Bicameral permanente de Control de Servicios de Inteligencia; Ley 24284 sobre nombramiento del Defensor del Pueblo y comisión bicameral correspondiente; etc.). Asimismo, se revela el valor de Resoluciones conjuntas de ambas cámaras (sobre Biblioteca del Congreso) o Resoluciones conjuntas de presidentes de ambas cámaras (Reglamento del personal de la Imprenta, designación del presidente de la AGN); sin omitir la importancia Reglamentos Especiales de una de la Cámaras (v.g. Reglamento del Senado sobre procedimiento para el juicio Político) o de una Comisión permanente (p. ej. el Reglamento de la comisión de juicio político de la Cámara de Diputados, o el de la comisión Bicameral Permanente de trámite legislativo ley 26122). Incluye también los Reglamentos de los Bloques parlamentarios que tiene una significación especial. Como fuentes indirectas, destaca, acertadamente, la importancia de las prácticas, usos y costumbres parlamentarias.

La Segunda Parte de la obra nos revela el funcionamiento del órgano quizás mas desconocido de nuestro régimen democrático. Inicia esta parte con el estudio del rol del parlamento y sus funciones en el sistema institucional, haciendo una enumeración de veintiuna tareas propias del parlamento. Seguidamente procede a describir su composición y organización como cuerpo pluriorgánico compuesto por las dos Cámaras (Diputados y Senado), las comisiones (permanentes, especiales, bicamerales, mixtas), los bloques parlamentarios, la comisión de labor parlamentaria, la presidencia y vicepresidencias, y las diversas secretarías.

La Tercera Parte se ocupa de manera exhaustiva del funcionamiento del Congreso: sesiones, receso, procedimiento legislativo: quórum, mayorías, publicidad, debate y votaciones. Aquí se detiene en el procedimiento de aprobación delegada en comisiones.

La Cuarta Parte es la más extensa y, probablemente, la más sustanciosa porque nos ofrece una panorámica de la producción y gestión parlamentaria. Comienza con el tratamiento de La Ley, como producto mas importante, brindándonos una clasificación de veintidós tipos de leyes. También nos brinda una minuciosa descripción de la elaboración de una norma legislativa que se inicia con el proyecto de ley, la facultad de iniciativa, el trámite de aprobación y sanción, y concluye con la promulgación o el veto. Finalmente se ocupa de la publicación.

Muy valioso es la descripción, por un lado, de otras decisiones de las Cámaras: resoluciones, comunicaciones, declaraciones, autorizaciones, reglamentos y decretos, designaciones y acuerdos, y , por otro lado, del itinerario de una sesión: homenajes, mociones, y mayorías para la aprobación, pues se trata de dimensiones muchas veces desconocidas por quienes se hallan alejados del quehacer parlamentario.

Las sesiones sobre tablas constituyen el momento de alumbramiento de la actividad parlamentaria. Llegar a esa instancia es el resultado de una tarea previa de comisiones y de construcción consensos que muchas veces no se aprecia en su verdadera dimensión. Es la cara visible de la dinámica parlamentaria que adquiere trascendencia pública. Este momento donde se formaliza y concreta la voluntad del legislador para sancionar una norma legal que debe ser obedecida, tiene tal trascendencia política y jurídica que no ha sido reemplazado en ningún país democrático del mundo porque, no obstante los avances tecnológicos, la deliberación y debate público y sincrónico es insustituible, aunque se conozca de antemano los resultados de la votación. La marcha y ritmo de una sesión está marcadas por las mociones de orden, que se convierten entonces en engranajes que mueven el devenir de una sesión. Conocer, comprender y aplicar estos mecanismos es algo valioso en el desenvolvimiento de una sesión. Por eso la descripción que Gentile hace de estas herramientas técnicas constituyen elementos valiosos para la práctica parlamentaria. Recordemos que Bentham popularizó las tácticas parlamentarias británicas (An Essay on Political Tactis, 1816) que fueron recogidas por los reglamentos parlamentarios argentinos⁷.

Los casos y el procedimiento del Congreso reunido en Asamblea se encuentran tratados en el capítulo XII. Los capítulos IX, X y XI se ocupan de las relaciones interorgánicas, es decir, los vínculos con otros órganos estatales: con el poder ejecutivo (juicio político, interpelaciones, informes jefe de gabinete, voto de censura y de remoción, Defensor del Pueblo, Auditoria General de la Nación), con el poder judicial (creación de tribunales, acuerdos a miembros de la Corte suprema de justicia y tribunales inferiores, Consejo de la Magistratura, Jurado de Enjuiciamiento), Ministerio Público.

En el Capítulo XIII concluye la obra con una síntesis sobre las atribuciones explícitas e implícitas del Congreso. Sobre las primeras realiza una muy útil clasificación en: institucionales, de legislación, de finanzas, de economía, militares, de justicia, de límites, internacionales, sobre indígenas, de emergencia.

En suma, el Derecho Parlamentario de Jorge Gentile es una obra capital en toda su significación, no sólo porque nos describe la vida del Congreso y nos permite conocer desde dentro el órgano mas emblemático de la democracia sino porque constituye un hito en la bibliografía constitucional argentina, que no pude faltar en ninguna biblioteca dedicada al Derecho Constitucional.