Dr. Jorge Horacio Gentile
Profesor Emérito de Derecho Constitucional de la Universidad Nacional y de la Universidad Católica de Córdoba
Cartas Orgánicas Municipales en la Provincia de Tucumán
“La patria local, la patria del municipio, del departamento, del partido, será el punto de arranque y de apoyo de la gran patria argentina” Juan Bautista Alberdi
“Las instituciones comunales son a la libertad lo que las escuelas primarias son para la ciencia” Alexis de Tocqueville“La independencia de las comunas tiene la ventaja de abandonar los individuos a la responsabilidad de sus actos” Lisandro de la Torre.
La Constitución Nacional exige desde 1853 que las constituciones de cada Provincia deben establecer su régimen municipal, como una de las condiciones para garantizarles su autonomía, ello llevó a distintas interpretaciones respecto del alcance de la autarquía o la autonomía que debía tener este régimen. La reforma constitucional de 1994 en el artículo 123 se declaró la autonomía municipal.
Antes de ello y a partir de la Constitución de Santa Fe de 1921 (art. 149), de corta vigencia, aunque fue restablecida durante el gobierno de Luciano Florencio Molina, entre 1932 y 1935, se declaró la autonomía municipal y se admitió que los municipios de primera categoría, con más de 25.000 habitantes, podrían dictarse sus cartas orgánicas, lo que hizo que las ciudades de Santa Fe y Rosario sancionaran suscartas ogánicas. Esta disposiciones constitucionales fueron imitadas, más tarde, por las constituciones de Chubut de 1957 (arts 207 y 208), Neuquén de ese mismo año (arts. 184 y 187) y Misiones de 1958 (arts. 161 y 170). Después de la vuelta a la democracia en 1983 se inicia un ciclo de reformas constitucionales de provincia que avanza en este sentido y así lo hacen Jujuy, San Juan, La Rioja, Salta y Santiago del Estero en 1986; Córdoba y San Luis en 1987; Río Negro y Catamarca en 1988, Tierra del Fuego y Tucumán en 1990.
Algunas constituciones como la de California en Estados Unidos; la de Santa Fe de 1921 o la de Santiago del Esrtero de 1939,en nuestro país, requerían que la sanción de la cartas sea ratificada por la Legislatura de la Provincia.
La Corte Suprema, por otra parte, desde el caso “Castro, María F.B. c.Provincia de Buenos Aires”, fallado en 1902, sostuvo que los municipios eran entes autárquicos, simples delegaciones de los poderes provinciales, que los facultaba a administrar los servicios que prestaban; hasta que en en el caso “Rivademar, Angela A.B. Martínez Galván de, c. Municipalidad de Rosario”, del 21 de marzo de 1989, se reconoció la autonomía municipal.
Una Carta Orgánica Municipal es la Constitución que se dan los representantes, elegidos democráticamente, de los vecinos de una ciudad (la Constitución en la Provincia de Córdoba exige que tengan más de 10 mil habitantes), de acuerdo con los principios de la Constitución Nacional y Provincial, que le reconocen, a dicha ciudad organizada como municipio, su autonomía institucional, político, administrativo, económico y financiero (art. 123 Constitución Nacional y 180 de la Constitución Provincial), dentro de su territorio, y su competencia no puede extenderse más allá de la zona a donde presta dicho municipios sus servicios.(art. 185 de la C.P.)
Entendemos que dicha carta es una constitución, como propusimos en la Convención Constituyente que se llamara la Carta Orgánica de la ciudad de Córdoba de 1995 -sin que ello fuera aprobado-, y como llama a su “Estatuto Organizativo” la ciudad autónoma de Buenos Aires, que es un municipio con algunas atribuciones de provincia, según el artículo 129 de la Constitución federal, según el texto incorporado en la reforma de 1994. Ello es así porque la carta es la ley fundamental y suprema de la ciudad, adonde se fijan los objetivos, metas y propósitos que asumen los que integran esta sociedad política vecinal, que se organiza junto a este tercer nivel estatal denominado municipio; distribuyendo sus competencias y atribuciones; organizando su gobierno y fijando las “reglas de juego” para que los distintos sectores políticos accedan al mismo. Esto último, que es una transacción entre los distintos sectores políticos de la ciudad, es lo que da legitimidad a sus instituciones y autoridades elegidas mediante los procedimientos allí pactados.
Esto viene de Estados Unidos donde se inició en el Estado de Missouri en 1872 donde se concedió a los municipios de más de 100.000 habitantes la facultad de dictarse su popia carta orgánica, concretándose en la carta de Saint Louis en 1876, luego se dio en San Francisco de California en 1879. En 1830 esto ya se daba en 16 estados con el nombre de Home Rule Chartes System. En el Estado de New Jersey en 1950 la Legislatura ofreció a sus ciudades 14 tipo de cartas diferentes para que las respectivas ciudades escojan alguna de ellas.
Las primeras cartas orgánicas municipales fueron las de Rosario, sancionada el 28 de agosto de 1933 y aprobada el 12 de diciembre de 1933 por ley provincial Nº 2352, y Santa Fe de también sancionada el 18 de setiembre de 1933 y aprobada por ley provincial nº 2353 del 12 de diciembre de 1933, de vigencia efimera; luego le siguió la de Santiago del Estero, del 26 de junio de 1961
En la provincia de Córdoba tienen cartas orgánicas las siguientes 19 ciudades:
Almafuerte, Alta Gracia, Arroyito, Bell Ville, Córdoba, Corral de Bustos, General Cabrera, Hernando, Laboulaye, La Falda, Las Varillas, Marcos Juárez –que fue la primera dictada 29 de mayo de 1993-, Morteros, Río Ceballos, Río Cuarto, Villa Allende, Villa Dolores, Villa María y Villa Nueva. En 2007 fueron electos los convencionales que redactarán y sancionarán las cartas orgánicas de las ciudades de Villa Carlos Paz, Río Tercero y Colonia Caroya. En el país son más de un centenar las que se encuentran aprobadas y vigentes, casi todas después del ciclo constituyente iniciado en 1986.
AUTONOMÍA: ALCANCE Y CONTENIDO
La Constitución Nacional establece que “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administativo, económico y financiero.” (art. 123) Ello debe interpretarse que “el alcance y contenido” de la autonomía depende de los límites que le imponga la constitución de cada provincia.
En la de Tucumán el artículo 132 determina “(...)Podrán dictar su Carta Orgánica mediante una Convención convocada por el Intendente en virtud de una norma dictada por la Legislatura. Ésta podrá disponer la creación de Tribunales de Faltas previendo las vías recursivas ante el Poder Judicial. La Provincia no podrá vulnerar la autonomía que por esta Constitución se consagra, ni limitar las potestades que para asegurar la misma se confiere.”
Las Cartas, en la provincia de Córdoba, pueden adoptar distintas formas de gobierno (verbigracia: el de comisión o el que tiene un departamento deliberativo y otro ejecutivo separado), pero deben asegurar:
1. El sistema representativo y republicano,con elección directa de sus autoridades, y el voto universal, igual secreto, obligatorio y de extranjeros.
2. La elección a simple pluralidad de sufragios para el órgano ejecutivo si lo hubiera, y un sistema de representación proporcional para el Cuerpo Deliberante, que asegure al partido que obtenga el mayor número de votos la mitad más uno de sus representantes.
3. Un Tribunal de Cuentas con elección directa y representación de la minoría.
4. Los derechos de iniciativa, referendum y revocatoria.
5. El reconocimiento de las Comisiones de Vecinos, con participación en la gestión municipal y respetando el régimen representativo y republicano. (art. 183 de la Constitución Provincial).
6. Las competencias que el Gobierno Provincial les delegue, dentro y fuera de su territorio. (art. 104 inc. 11 y 184 C.P.)
Alguna de estas pautas han sido cuestionada por ser limitativas de la plena
autonomía de los municipios, como es el caso de la que refiere el punto 2, que premia con la mitad más uno de los concejales al partido que obtenga mayor número de votos, lo que se fundamentó en el querer asegurar la gobernabilidad, pero que indudablemente es un límite que debió ser juzgado por las convenciones constituyentes municipales y no por una norma de la Ley Fundamental Provincial.
El convencional constituyente de Marcos Juárez César Mussetta, en su momento, la cuestionó por inconstitucional ya que entendía que la autonomía municipal “es de igual naturaleza y contenido que la autonomía provincial, siendo sus poderes originarios preexistentes de las provincia y nunca delegados(...) Como principio general las constituciones provinciales no pueden determinar el quántum de la autonomía, porque ella está reconocida sin límites por la Constitución Nacional”. No comparto este criterio ya que no hay tales “poderes originarios preexistentes de las provincias y nunca delegados” y porque la Constitución Nacional le impone a las constituciones provinciales el fijar el “alcance y contenido de la autonomía. La Convención Constituyente de la ciudad de Córdoba en 1995 hizo una declaración pidiendo que el poder constituyente provincial reformara esta disposición que premiaba a la primera mayoría asignándole la mitad más uno de los concejales. Víctor Rubén Marcellino en su libro Cartas Orgánicas Municipales (Editorial Advocatus de 1994) entiende que “los municipios no tienen el carácter de entes preestatales, ni sus competencias derivan del derecho natural”, por lo que las “precisiones sobre la autonomía(...)habrá que buscarlas en el texto o en la interpretación del ordenamiento público provincial.” (pág. 114)
En igual sentido me parece objetable que se le impoga a los municipios la obligación de tener un Tribunal de Cuentas, cuando lo que hubiera sido suficiente decir que deben tener un órgano de control de sus recursos financieros y la gestión que se sostiene con los mismo, ya que podrían tener un sistema de contraloría como tienen la mayoría de los países de América, en cada municipio o entre varios de una misma región. Recordemos que a nivel nacional, la ley de administración financiera 24.156, abolió el Tribunal de Cuentas, institución de origen hispano anterior a la Revolución de Mayo, y lo reemplazó por la Auditoría General de la Nación, que en 1994 fue incorporada a la Constitución Nacional (art. 85).
Las leyes provinciales, lamentablemente, no han cumplido con el precepto constitucional de que los centros vecinales debe tener su personería jurídica otorgada y controlada por los municipios, y esta competencia la sigue ejerciendo el gobierno provincial a través de la Inspección de Sociedades Jurídicas. En la Convención Constituyente de 1987, dije respecto del inciso 5 del artículo 183 que “los municipios cuentan con facultades suficientes para otorgar la personería jurídico-municipal a estas instituciones (los centro vecinales), con los cuales haya plena facultad de adquirir derecho y contraer obligaciones, como ocurre en muchas situaciones actualmente, pero con la dificultad de tener que mantener su personería jurídica a través de los exigentes requisitos que tiene la Inspección Provincial de Sociedades Jurídicas.”
ATRIBUCIONES DE LOS MUNICIPIOS
El artículo 186 de la Constitución de Córdoba reconoce a los municipiosatribuciones: en materia de gobierno, administración, control, finanzas, personal, obras y servicios públicos, salubridad y moralidad pública, tránsito, protección ambiental, educación y cultura, faltas, limitaciones al dominio y expropiaciones, regulación urbanística y edilicia, además de las que le delege el gobierno Provincial, y cualquier otra de interés municipal.
Sus recursos provienen de impuestos, tasas, contribución de mejoras, coparticipación provincial, rentas, multas, donaciones, legados y subsidios (art. 188 C. de C.) y pueden contraer empréstitos para obras públicas o conversión de la deuda ya existente (art. 189 C. de C.).
Los municipios pueden hacer convenios para la realización de obras públicas, prestar servicios públicos o con fines de cooperación con otros municipios, comunas, con el gobierno de la Provincia, de la Nación (art. 190, 191 y 192 de la C. de C.), o de municipalidades o estados extranjeros.
Los municipios carecen de autonomía judicial, como la tiene -en este momento- en materia contencioso administrativa y de faltas, la ciudad autónoma de Buenos Aires (art. 129 de la Constitución Nacional) y no pueden ejercer funciones judiciales o jurisdiccionales, pero pueden establecer procedimientos administrativos, aplicar multas, disponer demoliciones, clausuras, desalojos, secuestros, decomiso o destrucción de objetos, para lo cual puede recabar el auxilio de la fuerza pública y las ordenes judicial de allanamiento que correspondan. Pueden crear tribunales administrativos de faltas o convenir con la provincia el juzgamiento de ellas por tribunales que integran el Poder Judicial de la misma, como propusimos en la Convención Constituyente de la ciudad de Córdoba (art. 187 C. de C.). La materia constitucional, contencioso administrativo y los conflictos internos del municipio o con otros municipios o con la Provincia son de competencia de la justicia provincial (art. 165 C. de C.).
En la Constitución tucumana el artículo. 134 dispone que “Sin perjuicio de las que correspondan a la Provincia, son funciones, atribuciones y finalidades de los municipios las siguientes:
1º) Gobernar y administrar los intereses públicos locales dirigidos al bien común.
2º) Nombrar y remover los agentes municipales, garantizando la estabilidad y la carrera administrativa.
3º) Realizar obras y servicios públicos por sí, por intermedio de particulares o con colaboración vecinal.
4º) Atender las siguientes materias:
a) Salubridad.
b) Asistencia social, salud y centros asistenciales.
c) Higiene y moralidad pública.
d) Ancianidad, discapacidad y desamparo.
e) Cementerio y servicios fúnebres.
f) Planes edilicios, apertura y construcciones de calles, plazas y paseos.
g) Orden y seguridad en el tránsito, transporte urbano, público y privado.
h) Uso de las calles, subsuelo y espacio aéreo.
i) Control de la construcción, debiendo reglamentar y respetar los aspectos urbanísticos de desarrollo urbano.
5º) Disponer y fomentar las políticas de apoyo y difusión de los valores culturales regionales y nacionales en general.
6º) Conservar y defender el patrimonio histórico, arquitectónico y artístico.
7º) Proteger el medio ambiente.
8º) Fomentar la recreación, turismo y deportes.
9º) Garantizar los servicios bancarios y de previsión social.
10º) Prestar los servicios públicos que la Nación o la Provincia le transfieran en el futuro, con la asignación de los respectivos recursos.
11º) Regular el procedimiento administrativo, el régimen de adquisiciones y contrataciones y el régimen de faltas.
12º) Crear los órganos de policía con funciones exclusivas en materia de faltas.
13º) Controlar el faenamiento de animales destinados al consumo.
14º) Controlar mercados y el abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y precios.
15º) Establecer restricciones con arreglo a las leyes que rigen la materia.
16º) Cualquier otra función relacionada con los intereses locales dentro del marco de su Carta Orgánica o de la Ley de Municipalidades.”
Según el artículo 135 de la Constitución Tucumán “Los recursos municipales se formarán con:
1º) Los tributos que se fijen según criterios de equidad, proporcionalidad y progresividad aplicada en armonía con el régimen impositivo provincial y federal.
2º) Lo recaudado en concepto de tasas y contribución de alumbrado público, barrido y limpieza, recolección, transporte y disposición de residuos, y el producto de patentes, multas, permisos, habilitaciones y licencias, y cualquier otro ingreso que derive del ejercicio del poder de policía.
3º) Los fondos por coparticipación nacional y provincial, los que serán depositados en forma automática y diaria en la cuenta de cada municipio y distribuidos conforme lo dispone la ley, la que deberá propender a una distribución equitativa y solidaria que permita el desarrollo de las comunidades más postergadas. La Provincia podrá retener de estos fondos los montos que los municipios le adeuden.
4º) El impuesto de patentamiento y transferencia de automotores, que será uniforme para todos los municipios, recaudado y administrado por la Provincia y distribuido su producido entre las jurisdicciones conforme lo establezca la ley.
5º) Las contribuciones por mejoras en razón del mayor valor de las propiedades, como consecuencia de la obra municipal.
6º) Los fondos provenientes de empréstitos, los que tendrán como objetivo específico la realización de obras públicas y la consolidación de pasivos existentes. Los empréstitos concedidos por el Estado provincial a los municipios y comunas, no requerirán autorización legislativa. En todo otro caso, se necesitará previa autorización por ley.
7º) Lo que perciba en concepto de tasa por uso de espacio público, colocación o instalación de cables o líneas telegráficas, telefónicas, de luz eléctrica, agua corriente, obras sanitarias, ferrocarriles, estacionamiento de vehículos y toda ocupación de la vía pública, espacio aéreo y su subsuelo, en general.
8º) Donaciones, legados, subsidios y demás aportes que reciban.
9º) El producido de la actividad económica que el municipio realice, y el proveniente de concesiones, venta o locación de bienes del dominio municipal.
10º) Cualquier otro ingreso que establezca la ley.”
CONTENIDO DE LA CARTA ORGÁNICA
La Carta, como Constitución de una sociedad o cuerpo político ciudadano, se la dan los vecinos de una ciudad, a través de sus representantes, con el propósito de servir al bien común y para lo cual en la misma se crea un gobierno y una administración municipal, con facultades de dictar normas, realizar obras y prestar servicios públicos, sostenidos por recursos que aportan los ciudadanos, u otro niveles del Estado. Este gobierno elegido y en el que participan los vecinos debe estar al servicio de los mismos, que son las razón de ser de esta organización política. Se trata de un tercer nivel de organización estatal, que está por debajo y de acuerdo con el nivel del gobierno federal y provincial, y sujeto, en consecuencia, a lo que disponen las Constituciones Nacional y Provincial.
PREÁMBULO Y DECLARACIÓN DE PRINCIPIOS
Por ello la Carta debe contener una declaración de principios, que pueden estar sintetizados en un preámbulo) en el que se exalte la dignidad de la persona, el respeto de los derechos humanos, en protección de los bienes superiores del hombre, como son la libertad, la vida y el trabajo, y de los exteriores a su persona, como el de propiedad y del ambiente, y se establezca que la organización de esta sociedad política ciudadana, presidida por el Estado Municipal, está integrada por hombres, creados por Dios libres e iguales, que desean convivir en justicia, que es la esencia del derecho, y fraternalmente, en la búsqueda solidaria de su felicidad, y con el propósito de conseguir el bien común. No todas las cartas tienen preámbulos y en algunos casos los mismos son muy escuetos.
El preámbulo de la Carta Orgánica Municipal de la ciudad de Córdoba al respecto dice “(...)con el objeto de organizar el Municipio como garante de la libertad, la justicia social y el sistema representativo, republicano, democrático y participativo; exaltar los valores de la persona humana; fomentar el arraigo y la solidaridad; enaltecer la fuerza dignificante del trabajo; promover una mejor calidad de vida y preservar el ambiente; reafirmar la defensa de los derechos humanos; afianzar la convivencia sin discriminaciones, el pluralismo y la participación social; resguardar y enriquecer el patrimonio histórico y cultural;(...)”
Como toda constitución la carta tiene en su texto dos partes, una referida a la Ciudad, como Sociedad Política, que se refiere; y otra que organiza al Estado Municipal, con su gobierno y su administración, siguiendo en esto la clara distinción que hace Jacques Maritain en “El Hombre y el estado”. De este modo nos apartamos de usar la imprecisa distinción entre parte dogmática y orgánica, frecuente en los libros de Derecho Constitucional, ya que toda las constituciones o cartas orgánicas están impregnadas de dogmas incluso cuando organizan el gobierno como lo son el de la división, separación y limitación de poderes, la publicacidad de los actos de gobierno , la responsabilidad de los mandatarios y el del federalismo, la descentralización o desconcentración de la organización estatal.
Un tema que puede ser motivo de debate es la invocación a “Dios, fuente de toda razón y justicia”, como establecen la mayoría de las cartas orgánicas siguiento a la Constitución Nacional; o simplemente “a Dios”, como hace la Constitución de la ciudad Autónoma de Buenos Aires o la carta de Eldorado de la provincia de Misiones de 1990, o “invocando los creyentes a Dios fuente de toda razón y justicia” como la de Río Cuarto de 1996, o en algunos otros preámbulos esta invocación no existe. Entendemos que lo ideal es la fórmula nacional ya que la misma da fundamento a la norma suprema que se sanciona y a las autoridades que la ella establece, partiendo siempre de la base que la mayoría del pueblo de la ciudad donde la carta tiene vigencia es creyente. Lo contrario sería desconocer la dimensión espiritual de las personas que integran esa sociedad política y su desdtino sobrenatural, y en nada pueda afectar a quienes sean agnósticos, quienes merecen el mismo respeto que se les reconoce a los creyentes.
CIUDAD COMO SOCIEDAD POLÍTICA
En la primera parte se referirá:
1. Los Artículos de fe política, como le gustaba llamar a este capítulo de lasconstituciones al maestro César Enrique Romero (La Constitución de la Provincia de Córdoba usa la expresión “Declaraciones de fe política”): que expondrá o ampliarán las declaraciones que sintéticamente se hacen en el preámbulo (si la Carta lo tiene); se fijarán los alcances de su autonomía; la forma de su gobierno; la publicidad de los actos de sus funcionarios y órganos; los principios éticos; la defensa política; sus relaciones con otros municipios, la región, la Provincia, el Estado federal o los municipios o estados extranjeros; los símbolos de la ciudad.
2. La Persona, que es finalmente la razón de ser por el que se organizan las sociedades política y los estados, que abarca: los derechos y deberes civiles, sociales y políticos de los vecinos, nacionales o extranjeros; de los turistas y de los que están de paso o transitan en la ciudad. De las personas de distinto sexo, de los niños, de los jóvenes, de los ancianos, de los que tienen diferentes capacidades o capacidades especiales, de los que integran grupos de riesgo, de los trabajadores, de los pobres, de los marginados, de los usuarios de servicios públicos y de los consumidores.
3. Las sociedades intermedias: los derechos de la familia, de los centros vecinales, de las organizaciones religiosas, de las escuelas, de las empresas, de los medios de comunicación y de las ONGs.
4. Su territorio: sus límites, la traza urbana, los espacios públicos, aéreo y subsuelo, las zonas residenciales, industriales y turísticas.
5. Los principios fundamentales de las políticas de estado, o políticas especiales –como llama la Constitución Provincial de Córdoba o la Carta de la capital de dicha provincia-, como las referidas a: la cultura, la educación – con especial énfasis en la educación política-, a la salud, al empleo, a la asistencia social, a la seguridad, al ambiente, al turismo, al urbanismo, al tránsito, al transporte, al uso del agua, al patrimonio cultural, artístico e histórico, al paisaje, a la administración, a las finanzas, a los régimen de promoción y la estrategia y planificación para el futuro de la ciudad.
6. Sus símbolos como lo es el escudo de la ciudad o la bandera, y cuyo uso no debe confundirse con el logotipo que usan algunos gobiernos municipales o provinciales.
EL ESTADO MUNICIPAL
En la segunda parte tratará:
1. Del gobierno que la Carta reorganiza: que puede ser de comisión, como tienen las comunas de menos de dos mil habitantes en la provincia de Córdoba, que a su vez pueden o no contratar o designar a un administrador o gerente -como existen en los municipios norteamericanos-, para que se hagan cargo de la función ejecutiva; o en otra, como tienen actualmente todos las municipalidades, con o sin carta orgánica, en la provincia de Córdoba con un departamentos deliberativo, el Concejo Deliberante, y un departamento ejecutivo, el Intendente. En el caso de la provincia de Tucumán solo puede adoptarse este último sistema según el artículo 132 de la Constitución que dice “En cada municipio los intereses comunitarios de carácter local serán confiados a la administración de un número de vecinos elegidos directamente por el pueblo, que funcionará con un departamento Ejecutivo y un Concejo Deliberante. Esta Constitución consagra la autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional de los municipios. Podrán dictar su Carta Orgánica mediante una Convención convocada por el Intendente en virtud de una norma dictada por la Legislatura.”El artículo 43 establece otra limitación respecto a la forma en que deben hacerse las elecciones en los municipios, que alcanzaría también a los que tienen carta, en el “8º) Para los legisladores y concejales la elección se hará con este sistema: el sufragante votará solamente por una lista de candidatos oficializada cuyo número será igual a la de los cargos a cubrirse, con más los suplentes respectivos y, para la asignación de los cargos se dividirán los votos válidos obtenidos por cada lista, por uno, por dos, por tres y así sucesivamente hasta llegar a la totalidad de los cargos a cubrirse, sin exceptuarse de este cálculo lista alguna formándose con los cocientes así obtenidos un ordenamiento de mayor a menor, con independencia de la lista de que provengan y se asignará a cada lista tantos cargos como veces figuren sus cocientes en dicho ordenamiento. En el supuesto que resultaren iguales cocientes, las bancas corresponderán primero a la lista más votada y, en caso de existir igualdad de votos, se definirá por sorteo ante la Junta Electoral.” Y el inciso “10º) Los intendentes y comisionados comunales serán elegidos por voto directo a simple pluralidad de sufragios.”
En esta parte se dispone respecto de su organización, número y elección de sus integrantes, suplencias o sustitución de funcionarios, atribuciones y procedimientos de funcionamiento y para la sanción y promulgación de ordenanzas y normas. Los requisitos, incompatibilidades e inhabilidades para ocupar cargos de gobierno, normas sobre ética y el cupo por sexos.
En las convenciones se discute, generalmente, la composición de los órganos deliberativos, su forma de elección, si debe o no haber piso para acceder a la proporcionalidad que impone la Constitución, si puede haber tachas o preferencias cuando se vota, si las elecciones deben ser simultáneas o separadas de otras elecciones, si debe haber elecciones internas abierta en los partidos o alianza electorales, si hay o no viceintendente y si son posibles las reelecciones. La Constitución de Córdoba establece algunas normas rígidas, como el ya referido premio a la mayoría, que impiden innovar demasiado en estas materias.
Creo que en esta parte es necesario no olvidar todo lo que tiene que ver con el gobierno y la comunicación electrónica, indispensable para que las gestiones del gobierno y la administración y la relación entre gobernantes y gobernados y entre la administración y los administrados sea eficiente y fuida.
2. De los órganos de control: Tribunal de Cuentas, Junta de Ética, Defensor del Vecino, el Consejo o Junta Electoral, las relaciones con la Justicia.
3. De la Administración: su personal, sus reparticiones u órganos centralizados y descentralizados, los servicios y sus entes reguladores, y su organización financiera y tributaria.
El tema difícil de concretar es el de concurso de los ingresantes a la administración y el terminar con la corruptela de los prolongados interinatos, de los “contratados”, de los que trabajan porque tienen planes sociales, los monotributistas, los temporarios, y las demás formas de precarización del empleo público.
4. De la Participación ciudadana: en las elecciones, iniciativa; consulta y revocatoria popular; audiencias y asambleas públicas; banca del vecino; los consejos de centros vecinales, para la seguridad, de partidos políticos, económico y social, de la juventud, de la mujer, de la tercera edad; y el voluntariado.
5. La reforma Carta Orgánica Municipal, pueden hacerse, según las cartas actualmente vigentes, por una convención constituyente, luego de que una ordenanza declare la necesidad de la reforma por una mayoría especial, fije del número y forma de la elección de los convencionales (suele ser el mismo número o el doble de los concejales), los puntos a reformar, los que no pueden ser reformados y el tiempo en que deben hacerlo. También pueden ser objeto de enmiendas aprobadas por una ordenanza sancionada con una mayoría especial en el Concejo Deliberante y luego ratificada por una consulta popular vinculante. El Municipio de Comodoro Rivadavia exigen unanimidad de todos los miembros del Consejo Deliberante para que se enmiende la carta orgánica y en ese caso no hace falta consulta popular. La de Río Cuarto exige tres cuarto de los votos del Concejo a más de aprobación por referendum. Las enmiendas están acotadas en cuanto al número de artículos (uno o tres) y solo pueden hacerse pasado un tiempo determinado. La de Córdoba prevée que solo puede enmendarse dos artículos, que no puede ser objeto de enmienda el artículo que se refiere a la enmienda y la enmienda no puede hacerse sino con dos años de intervalo (art.160). Hay cartas como la de Marcos Juarez y Salta que no pueden reformarse sino pasado cinco años de su dictado. Las enmiendas pueden ser para modificar artículos o para agregar otros nuevos.
Luego seguirán las disposiciones transitorias que nunca faltan en una norma de esta naturaleza.
Una buena Carta Orgánica debe ser el reflejo de las sanas intenciones de un vecindario que ama su ciudad y que pretende que ella sea el ámbito en que ellos, sus familias y las futuras generaciones desarrollen su personalidades, con respeto, con buena calidad de vida, con reglas de conducta claras y justas, con una administración transparente y eficiente, todo ello profundizando la amistad cívica y la búsqueda permanente del bien común.
Con ello se podrá hacer realidad lo que fray Mamerto Esquiú proponía en su proyecto de Constitución para Catamarca de 1873 “ninguna forma de gobierno político puede suprimir ni alterar el derecho del pueblo al ejercicio de su vida municipal”.
Córdoba, setiembre de 2007.
CONSTITUCIÓN DE TUCUMÁN DE 2006
PREAMBULO
“(...)y garantizar la autonomía municipal(...)”
Art. 43.- Esta Constitución garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos con arreglo al principio de la soberanía popular y a las leyes que se dicten en consecuencia.
La Legislatura dictará una ley sobre el sistema electoral y se sujetará a las siguientes disposiciones:
1º) La representación política tiene por base la población y, con arreglo a ella, se ejercerá el derecho electoral.
2º) El sufragio popular es un derecho y un deber inherente a la condición de ciudadano argentino y un derecho del extranjero en las condiciones que determine la ley, que se desempeña con arreglo a las prescripciones de esta Constitución y a la ley de la materia, desde los dieciocho años de edad.
3º) El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio. Se establece el sistema de votación electrónica, cuyas características serán establecidas por ley.
4º) Los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema democrático. Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constitución, la Constitución Nacional y a las leyes que, en su consecuencia se dicten, garantizándose su organización y funcionamiento. Podrán constituir alianzas o frentes electorales para postular candidatos comunes.
5º) El Poder Ejecutivo convocará a elecciones públicamente por lo menos con sesenta días corridos de anticipación a la fecha señalada para su realización. En caso de que el Poder Ejecutivo no convoque a elección en tiempo, lo hará el Poder Legislativo o en su defecto, el Poder Judicial. El Poder Ejecutivo podrá convocar a elecciones simultáneamente con las elecciones nacionales si lo considera conveniente, bajo las mismas autoridades de comicio y escrutinio, en la forma que establece la ley. En este caso, todos los plazos dispuestos por esta Constitución podrán ser adecuados a la convocatoria nacional.
6º) La elección de autoridades se efectuará dos meses antes de la conclusión del mandato de las autoridades en ejercicio, salvo lo dispuesto en el caso previsto en el inciso anterior.
8º) Para los legisladores y concejales la elección se hará con este sistema: el sufragante votará solamente por una lista de candidatos oficializada cuyo número será igual a la de los cargos a cubrirse, con más los suplentes respectivos y, para la asignación de los cargos se dividirán los votos válidos obtenidos por cada lista, por uno, por dos, por tres y así sucesivamente hasta llegar a la totalidad de los cargos a cubrirse, sin exceptuarse de este cálculo lista alguna formándose con los cocientes así obtenidos un ordenamiento de mayor a menor, con independencia de la lista de que provengan y se asignará a cada lista tantos cargos como veces figuren sus cocientes en dicho ordenamiento. En el supuesto que resultaren iguales cocientes, las bancas corresponderán primero a la lista más votada y, en caso de existir igualdad de votos, se definirá por sorteo ante la Junta Electoral.
10º) Los intendentes y comisionados comunales serán elegidos por voto directo a simple pluralidad de sufragios.
11º) Toda elección se practicará sobre la base de un padrón nacional y/o provincial conforme a la ley. El escrutinio es público e inmediato a la finalización de la elección. La libertad electoral está garantizada por la autoridad pública y se aplicarán sanciones contra aquellos que en cualquier forma la violaren.
12º) Se votará personalmente y por boletas en que consten los nombres de los candidatos. Las mismas deberán tener las medidas establecidas por ley para cada categoría de candidatos, y contendrán tantas secciones como categorías de candidatos comprenda la elección, las que irán separadas entre sí por medio de líneas negras. Los partidos políticos, frentes o alianzas electorales podrán celebrar acuerdos para apoyar a un único candidato a Gobernador y Vicegobernador y/o Intendente de un partido político, frente político o alianza distinta, pudiendo unir la boleta diferentes categorías de candidatos con la categoría de Gobernador y Vicegobernador y/o de Intendente de otra lista distinta, sumándose la totalidad de los votos obtenidos por las listas en cada categoría. La unión en una boleta de listas distintas necesita del previo acuerdo por escrito de los respectivos partidos políticos, frentes o alianzas electorales.
13º) Toda elección deberá realizarse en un solo día, sin que las autoridades puedan suspenderla en ningún momento.
14º) La Junta Electoral tiene su asiento en la Capital de la Provincia y está integrada por el Presidente de la Corte Suprema, el Vicegobernador y el Fiscal de Estado de la Provincia. La misma tendrá a su cargo la dirección de los procesos electorales que se convoquen, de acuerdo a las normas de esta Constitución. Para ello, contará con las facultades que por ley se establezcan en el sistema electoral.
15º) En ningún caso la ley podrá establecer el sistema de doble voto simultáneo y acumulativo.
16º) Ningún funcionario podrá ser obligado a tomar licencia previa al comicio, por el hecho de ser candidato.
Art. 67: Corresponde al Poder Legislativo:
19º) Dictar las normas relacionadas con el régimen municipal, según las bases establecidas en esta Constitución.
23º) Dictar las leyes de elecciones provinciales y municipales.
25º) Dictar la ley que disponga la intervención de un municipio o comuna rural.
Sección VII: Capítulo Unico Régimen Municipal
Art. 132.- En cada municipio los intereses comunitarios de carácter local serán confiados a la administración de un número de vecinos elegidos directamente por el pueblo, que funcionará con un departamento Ejecutivo y un Concejo Deliberante.
Esta Constitución consagra la autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional de los municipios. Podrán dictar su Carta Orgánica mediante una Convención convocada por el Intendente en virtud de una norma dictada por la Legislatura. Ésta podrá disponer la creación de Tribunales de Faltas previendo las vías recursivas ante el Poder Judicial.
La Provincia no podrá vulnerar la autonomía que por esta Constitución se consagra, ni limitar las potestades que para asegurar la misma se confiere.
La ley establecerá las categorías de municipios y las condiciones para su erección, los que sólo podrán establecerse en los centros urbanos. Podrá incluirse en los municipios una extensión urbana y adscribirse un área de proyección rural:
1º) La extensión urbana podrá abarcar concentraciones de poblaciones que, aunque en discontinuidad edilicia con el centro, se encuentren funcionalmente vinculadas a éste, en homogeneidad de intereses locales y con derecho a recibir los mismos servicios. Bajo igual condición quedará incluido el espacio de discontinuidad conforme a la ley.
2º) El área de proyección rural abarca el territorio al cual el municipio preste los servicios esenciales o en los que se prevea un crecimiento poblacional o urbanístico del propio municipio y de las poblaciones aledañas que podrán integrar el ejido municipal. Sus límites y extensión serán fijados, en cada caso, por ley.
3º) En el área de proyección rural y en el resto de la Provincia, la ley podrá autorizar al Poder Ejecutivo a erigir comunas en los centros urbanos que no alcancen la categoría de municipio. Cada comuna será administrada por un Comisionado elegido directamente por el pueblo de la misma de entre sus propios vecinos, el que durará cuatro años en el ejercicio de sus funciones, pudiendo ser reelecto bajo las mismas condiciones establecidas para el Poder Ejecutivo. Tendrá sólo facultades de ejecución de las prescripciones de la ley y sus decretos reglamentarios, careciendo en consecuencia, de la facultad de crear contribuciones o tasas de ninguna especie.
Art. 133.- El Departamento Ejecutivo estará a cargo de un Intendente elegido directamente por el pueblo a simple pluralidad de sufragios; en caso de empate, decidirá el Concejo Deliberante. Si luego de tres votaciones consecutivas persiste el empate, se procederá a un sorteo bajo la supervisión de la Corte Suprema. El Intendente durará cuatro años en sus funciones y su reelección tendrá las mismas limitaciones que las establecidas para el cargo de Gobernador.
El Concejo Deliberante estará compuesto por un número de miembros establecidos por ley, conforme a la categoría de cada municipio, que durarán en sus funciones cuatro años y su reelección tendrá las mismas limitaciones que las establecidas para el cargo de Legislador.
Art. 134.- Sin perjuicio de las que correspondan a la Provincia, son funciones, atribuciones y finalidades de los municipios las siguientes:
1º) Gobernar y administrar los intereses públicos locales dirigidos al bien común.
2º) Nombrar y remover los agentes municipales, garantizando la estabilidad y la carrera administrativa.
3º) Realizar obras y servicios públicos por sí, por intermedio de particulares o con colaboración vecinal.
4º) Atender las siguientes materias:
a) Salubridad.
b) Asistencia social, salud y centros asistenciales.
c) Higiene y moralidad pública.
d) Ancianidad, discapacidad y desamparo.
e) Cementerio y servicios fúnebres.
f) Planes edilicios, apertura y construcciones de calles, plazas y paseos.
g) Orden y seguridad en el tránsito, transporte urbano, público y privado.
h) Uso de las calles, subsuelo y espacio aéreo.
i) Control de la construcción, debiendo reglamentar y respetar los aspectos urbanísticos de desarrollo urbano.
5º) Disponer y fomentar las políticas de apoyo y difusión de los valores culturales regionales y nacionales en general.
6º) Conservar y defender el patrimonio histórico, arquitectónico y artístico.
7º) Proteger el medio ambiente.
8º) Fomentar la recreación, turismo y deportes.
9º) Garantizar los servicios bancarios y de previsión social.
10º) Prestar los servicios públicos que la Nación o la Provincia le transfieran en el futuro, con la asignación de los respectivos recursos.
11º) Regular el procedimiento administrativo, el régimen de adquisiciones y contrataciones y el régimen de faltas.
12º) Crear los órganos de policía con funciones exclusivas en materia de faltas.
13º) Controlar el faenamiento de animales destinados al consumo.
14º) Controlar mercados y el abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y precios.
15º) Establecer restricciones con arreglo a las leyes que rigen la materia.
16º) Cualquier otra función relacionada con los intereses locales dentro del marco de su Carta Orgánica o de la Ley de Municipalidades.
Art. 135.- Los recursos municipales se formarán con:
1º) Los tributos que se fijen según criterios de equidad, proporcionalidad y progresividad aplicada en armonía con el régimen impositivo provincial y federal.
2º) Lo recaudado en concepto de tasas y contribución de alumbrado público, barrido y limpieza, recolección, transporte y disposición de residuos, y el producto de patentes, multas, permisos, habilitaciones y licencias, y cualquier otro ingreso que derive del ejercicio del poder de policía.
3º) Los fondos por coparticipación nacional y provincial, los que serán depositados en forma automática y diaria en la cuenta de cada municipio y distribuidos conforme lo dispone la ley, la que deberá propender a una distribución equitativa y solidaria que permita el desarrollo de las comunidades más postergadas. La Provincia podrá retener de estos fondos los montos que los municipios le adeuden.
4º) El impuesto de patentamiento y transferencia de automotores, que será uniforme para todos los municipios, recaudado y administrado por la Provincia y distribuido su producido entre las jurisdicciones conforme lo establezca la ley.
5º) Las contribuciones por mejoras en razón del mayor valor de las propiedades, como consecuencia de la obra municipal.
6º) Los fondos provenientes de empréstitos, los que tendrán como objetivo específico la realización de obras públicas y la consolidación de pasivos existentes. Los empréstitos concedidos por el Estado provincial a los municipios y comunas, no requerirán autorización legislativa. En todo otro caso, se necesitará previa autorización por ley.
7º) Lo que perciba en concepto de tasa por uso de espacio público, colocación o instalación de cables o líneas telegráficas, telefónicas, de luz eléctrica, agua corriente, obras sanitarias, ferrocarriles, estacionamiento de vehículos y toda ocupación de la vía pública, espacio aéreo y su subsuelo, en general.
8º) Donaciones, legados, subsidios y demás aportes que reciban.
9º) El producido de la actividad económica que el municipio realice, y el proveniente de concesiones, venta o locación de bienes del dominio municipal.
10º) Cualquier otro ingreso que establezca la ley.
Art. 136.- Los fondos municipales no serán administrados por otra autoridad que los funcionarios del municipio.
Salvo caso de fuerza mayor, los gastos a realizarse en obras y prestación de servicios, nunca podrán ser inferiores a un treinta por ciento del total de recursos previsto en el presupuesto de cada municipio.
Art. 137.- La ley establecerá límites máximos a las remuneraciones del Intendente y de los miembros de los Concejos Deliberantes, teniendo en cuenta las distintas categorías de municipios, una razonable proporcionalidad con los recursos de los mismos y las directivas que para la dieta de legisladores se establecen en esta Constitución.
Art. 138.- El Intendente municipal, cuando sea sujeto de actuaciones en sede judicial, tendrá prerrogativas procesales equivalentes a la del titular del Poder Ejecutivo. Los concejales no podrán ser molestados por los dichos emitidos en el seno del recinto.
Art. 139.- Las municipalidades son autónomas en el ejercicio de sus funciones. Sus resoluciones, dentro de la esfera de sus atribuciones, no pueden ser revocadas por otras autoridades administrativas y se comunican a la Legislatura por vía del Poder Ejecutivo.
En los casos de acefalía total o grave desorden institucional que ponga en riesgo la forma republicana de gobierno, los municipios podrán ser intervenidos mediante ley sancionada al efecto por el Poder Legislativo. La intervención tendrá como principal objetivo hacer cesar las causas que la motivaron, restableciendo el orden institucional y político en el municipio.
En ningún caso, el plazo de la intervención podrá exceder los ciento ochenta días, debiendo convocarse al pueblo a elegir autoridades municipales para completar el resto del período.
Todas las designaciones de funcionarios y personal, en cualquier categoría de revista que se efectuaran durante el mandato de la intervención, tendrán el carácter de provisorio y caducarán de pleno derecho al cesar la intervención municipal.
Art. 140.- En ejercicio de su autonomía política, las autoridades municipales son jueces naturales de la elección de sus miembros, sin perjuicio de los recursos jurisdiccionales correspondientes.
Art. 141.- El Gobierno garantizará que las municipalidades ejerzan sus funciones y les prestará los auxilios necesarios para el cumplimiento de sus decisiones cuando ellas se lo demanden.
Compete a la Corte Suprema resolver los conflictos de jurisdicción que se suscitaren entre los órganos de un municipio o entre la Provincia y un municipio o entre municipios.
Art. 142.- El Departamento Ejecutivo Municipal reseñará en una memoria anual sus actividades, la que será girada al Concejo Deliberante.
Art. 143.- La ley que regule las elecciones municipales, dará el derecho de voto a los extranjeros domiciliados en el municipio, que se inscriban en el padrón que se llevará a esos efectos.