Vivencias políticas y constitucionales.

EL DEBATE DESPUES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL AVANCES Y RETROCESOS DE NUESTRO FEDERALISMO.

Quince de las nuevas reformas a la Constitución, se refieren al federalismo, de las cuales once, en general, acusan avances: dos, indirectamente, pueden perjudicar a las provincias; y otras dos implican un serio retroceso de estas respecto del poder central.

LOS AVANCES

1.Artículo 39: Reconoce el derecho a la iniciativa popular para, presentar proyectos de leyes a la Cámara de Diputados a un número de electores que la reglamentación no podrá exigir que sea superior al 3 por ciento del padrón, “dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial”. Esto se funda en el equilibrio que debe haber entre distritos de mayor o menor población. Razón de ser del federalismo.

2.Artículo 41: Aquí se dice que ”Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. Debemos entender que la protección abarca al “ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras”, ”a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica”, debiendo utilizar como medios “a la información y educación” sobre el ambiente.

3.Artículo 75,6: Modifica al antigüo inciso 5º del artículo 67º que preveía reglamentar un “Banco Nacional en la Capital y sus sucursales en las provincias, con facultad de emitir billetes”, por un “banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales” con lo que se reconoce que hay, varios bancos nacionales, aunque mejor hubiera sido hablar del Banco Central, reconocerle su autonomía, facultades en materia monetaria y no suprimir lo de las sucursales ya que ellas podrían crearse, como en otros países. En cuanto a la facultad de emitir moneda, en vez de billetes -como decía antes-, y otros medios de pago, como por ejemplo bonos, hubiera sido mejor que quedara como facultad del Congreso, dentro del actual inciso llº, que conserva increíblemente la antigüa expresión

“Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras”. Nos parece que esto merecía una mejor redacción para orientación  y no para una difícil interpretación futura, teniendo en cuenta que existe ya en el Banco Central, la casa de la Moneda y otros bancos nacionales, con sucursales en las provincias. Los constituyentes no actualizaron lo expresado en el concordante art.126, antes 108, y mantuvieron aquello de que las provincias no pueden “acuñar moneda; ni establecer bancos con facultades de emitir billetes, sin autorización del Congreso Federal”. Era importante hacerlo para mantener coherencia en la redacción, y porque en los últimos tiempos las provincias emitieron bonos con y sin autorización federal, intentaron hacer un directorio de bancos provinciales, y tomaron créditos extranjero, con consecuencias difíciles de prever.  

4.Artículo 75,17: Las provincias y el Estado federal tienen atribuciones respecto de los pueblos indígenas, entre las que  se destaca que “ninguna de ella (las tierras que se le entreguen) será enajenable, transmisible ni susceptible de gravámenes o embargo” lo que es una extensión de garantías constitucionales que implican límites a la legislación común.     

5.Artículo 75,19: Dispone “promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de las provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen”, también dice “y sancionar leyes de organización y de base de la educación que consolidan la unidad nacional respetando las particularidades provinciales locales”, lo que es ambigüo porque no determina los objetivos, contenido, ni marco de las leyes que tienen que dictar el Congreso.

6.Artículo 75,30: Zanja una vieja cuestión interpretativas sobre el ejercicio de competencias impositivas y de “poder de policía” de las provincias y los municipios en los establecimientos federales que hay en sus territorios con este texto: ”Las autoridades provinciales y municipales conservan el poder de policía e imposición... en tanto no interfieran al cumplimiento de aquellos fines”.

7.Artículo 75,31: La intervención federal a las provincias o la ciudad de Buenos Aires la declarará el Congreso, aunque en el caso de receso lo puede hacer el Poder Ejecutivo, y, en este caso, el Congreso al reiniciar sus sesiones la aprueba o la revoca. La Comisión Bicameral Permanente del Congreso creada en el artículo 99,5 debió haber sido habilitada para hacerlo en caso de receso.  

8.Artículo 123: Las provincias dictan sus constituciones “asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”, lo que define un tercer nivel estatal que carecía de identidad institucional e impulsa la descentralización que es un buen propósito de la reforma.

9. Artículo 124: constitucionaliza las regiones, sin que sean un cuarto nivel político estatal, para el “desarrollo económico social”, lo que es un límite estrecho.

            Se admiten que las provincias pueden “celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno Federal o al crédito público de la Nación: con conocimiento del Congreso Nacional” lo que obligará a otro esfuerzo interpretativo para distinguir entre “convenio” y los tratados que celebra el Gobierno Federal.

            Declara que “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”, lo que se aproxima a hacerlo sobre el suelo, subsuelo, espacio aéreo y litoral marítimo, lo que hubiera sido una definición más completa.

l0. Artículo 125: Los organismos de seguridad social para empleados públicos y profesionales pueden ser conservados por las provincias y la ciudad de Buenos Aires, lo que responde al requerimiento de transferencia al Gobierno Nacional hecho por Domingo Cavallo. Se dice luego que “Las provincias y la ciudad de Buenos Aires promueven el progreso económico, el desarrollo humano, la generación del empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura”  lo que es facultad concurrente del Estado federal con las provincias.

PUEDEN PERJUDICAR A LAS PROVINCIAS

11. artículo 129:  Declara que “La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción”, sea o no Capital Federal, lo que significa crear una suerte de provincia con atribuciones que pueden perjudicar a las que lo son verdaderamente, sino se le transfieren los organismos y servicios federales que actualmente benefician a la misma, y que pagan todos los argentinos.

12. Artículo 94: La elección directa del presidente y vicepresidente y la supresión de los colegios electorales ha producido un cambio espectacular en lo que hace al peso que tienen los votos emitidos en las provincias. Los colegios electorales tenían una cantidad de electores de provincias muy superior a lo que aportan en la elección directa el padrón de sus votantes. Con la elección directa, que es mejor que los colegios electorales por lo peligroso que estos fueron, los distritos de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Capital Federal tienen dos tercios de los votantes de todo el país y los altos índices de concurrencia de votar, en comparación con las otras provincias, lo que puede influir en las decisiones políticas, beneficiando a las grandes y perjudicando  a las chicas, que antes tenían más electores que esos cuatros distritos.

RETROCESO

13.Artículo 75,2: El Congreso impone contribuciones (debió decidir impuestos o tributos) indirectas como facultad concurrentes con las provincias, y directas por tiempo indeterminado, “siempre que la defensa, seguridad común y el bienestar general del estado lo exijan”, y son coparticipables, con excepción “de la parte o el total de las que tengan asignación específica”. Con esto se blanqueó un accionar inconstitucional, que deformó el federalismo desde los años treinta y perdimos la gran oportunidad de implantar un sistema de fuentes tributarias separadas, como propusieron por ejemplo Héctor Masnatta y Enrique Jorge Reig.

Este autor postulaba dar “carácter nacional al impuesto a la renta, así como el de los que tengan su fuente en manifestaciones globales de riquezas... y el carácter provincial de los que alcancen manifestaciones, localizadas de ella y el impuesto general sobre los consumos, disponiendo que en los casos de recursos utilizados concurrentemente por la Nación y las provincias, deba coordinarse adecuadamente su empleo prefiriéndose en todo caso, el sistema de alícuotas complementarias a nivel local con la unificación de las bases del impuesto, al de coparticipación”.

            Lamentablemente en vez de devolver a las provincias los tributos que habían perdido y frenar la centralización, se extendió aún más el perverso sistema de coparticipación, donde el nivel político de mano más grande saca más y hace imposiciones, y el que tiene mano más chica, como las provincias respecto a la Nación, y los municipios respecto de las provincias, no les queda más remedio que mendigar y recibir lo que les dan. Aquí se retrocedió abruptamente con la reforma haciendo ilusorio el federalismo de concertación, ya que el mismo es imposible sin una justa distribución de las fuentes tributarias.

Una ley convenio, entre Gobierno federal y provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La distribución se hará “en relación  directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto: será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”. El Senado será cámara de origen y necesita para ser sancionada de la “mayoría absoluta de la totalidad de miembros de cada cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias”.

            Se establece que “No habrá transferencias de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso” , lo que es positivo.

            Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la coparticipación, según lo determine la ley, lo que asegurará la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires, haciéndolo multitudinario y por ello, seguramente, ineficaz.

14.Artículo 75,3: El Congreso establece y modifica “asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por la ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara” , sin exigir que sea ley convenio y tenga origen en el Senado, lo que esta dirigido a evitar la disminución de la asignación de recursos que el Gobernador Eduardo Duhalde de la Provincia de Buenos Aires tiene concedido para el conurbano bonaerense, y dificultar cualquier otra asignación semejante.

15.DISPOSICION TRANSITORIA SEXTA: Se establece que la Ley convenio y el organismo fiscal federal se crearán antes de fin de 1996, y la distribución de competencias, servicios y funciones no se modificará sin la aprobación de la provincia interesada; ni la distribución de recursos vigentes, hasta la sanción del nuevo régimen de coparticipación. Todo esto “Sin afectar los reclamos administrativos o judiciales en trámite originados en diferencias por distribución de competencias, servicios, funciones o recursos entre la Nación y las provincias”, lo que demuestra que el estado en vez de dar un corte a los pleitos sigue generando litigiosidad, otro mal argentino.

            El federalismo preocupó a los constituyentes, las reformas positivas así lo indican. Pero con la supresión de los colegios electorales los cuatros distritos mayores elegirán para siempre presidente y vicepresidente, aunque entre ellos esta vez haya un riojano, un mendocino o un rionegrino. Esto, sumado al desgraciado blanqueo de la descomunal transferencia de tributos de las provincias a la Nación, hará que el país siga siendo víctima de la centralización, lo que tornará imposible una relación equitativa entre personas, provincias y regiones, que es la razón de ser un estado federal.

Oct-94